par Mme Catherine Roche,
Membre du Collectif l’Unité du Droit
MCF-HDR en droit public. CERETE EA 4237
Faculté de Droit et des Sciences Sociales de Poitiers.
Direction Master 2 Droit de l’environnement industriel.

Suite à la catastrophe de Fukushima et 25 ans après la catastrophe de Tchernobyl, il nous a semblé intéressant de rappeler brièvement la réglementation relative à l’indemnisation des victimes en cas d’accident nucléaire.

Après la guerre, l’industrie nucléaire civile a commencé à se développer dans certains pays industrialisés, dont bien entendu la France. Mais s’est rapidement posé le problème de l’indemnisation des victimes d’éventuels accidents. Et plusieurs aspects du problème ont amené à réfléchir à l’instauration d’un régime spécifique de responsabilité civile. En effet le droit commun de la responsabilité civile n’était pas adapté à cette activité : il faut que les victimes aient la certitude d’être indemnisées et ceci sans avoir à prouver la responsabilité de l’un ou de l’autre (exploitant, sous-traitant…). Le régime de responsabilité civile devait donc être favorable aux victimes, mais dans le même temps ne devait pas faire peser une charge trop importante sur l’exploitant, ce qui aurait pu décourager de futurs investisseurs. Enfin, les conséquences d’un accident nucléaires ne sont pas toujours limitées au voisinage immédiat et national de l’installation nucléaire, elles peuvent se faire sentir au-delà des frontières, d’où la nécessité de mettre en place un régime international de responsabilité civile nucléaire (RCN).

I.      Les Conventions de Paris et de Bruxelles

Le 29 juillet 1960 a été adoptée par les pays membres de l’OCDE, la Convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire dite Convention de Paris (modifiée par 2 protocoles, de 1964 et 1982). Elle est entrée en vigueur, le 1er avril 1968.

Elle a été ratifiée par 16 Etats, dont la France le 9 mars 1966.

Cette convention répond aux 3 problématiques citées :

• Dans l’intérêt des victimes, elle pose le principe d’une responsabilité objective (sans faute) et exclusive de l’exploitant (canalisation de le responsabilité, les victimes ne connaissant que l’exploitant, quelle que soit la cause ou la personne responsable de l’accident).
• En contrepartie, la responsabilité de l’exploitant est limitée à la fois dans son montant (infra) et dans le temps : les victimes ont 10 ans à compter de l’accident pour présenter leur demande d’indemnisation.

Afin de garantir l’indemnisation des victimes, l’exploitant doit constituer des garanties financières correspondant au montant de sa responsabilité. Ces garanties peuvent être constituées de différentes façons et notamment par l’assurance.

• La convention pose également le principe de l’indemnisation des victimes du pays de l’accident et des pays voisins (notion élargie) et ce, quelle que soit leur nationalité, domicile…

Enfin, cette indemnisation porte sur les dommages causés aux personnes et aux biens.

La convention prévoit également une harmonisation des législations nationales puisque la compétence des tribunaux de l’Etat de l’accident est reconnue et que la loi de l’Etat de l’accident est applicable.

Il est cependant vite apparu que le régime d’indemnisation mis en place par la Convention de Paris serait insuffisant. C’est pourquoi la Convention de Bruxelles du 31 janvier 1963 complémentaire à celle de Paris, institue un régime d’indemnisation complémentaire.

Elle met en place, en plus de l’indemnisation due par l’exploitant,

• Un fonds garanti par l’Etat du lieu de l’accident,
• Un fonds garanti par des contributions des Etats parties à la convention de Bruxelles

La convention de Bruxelles (modifiée par les protocoles de 1964 et 1982) est entrée en vigueur 4 décembre 1974. Elle a été ratifiée par 12 Etats, dont la France le 30 mars 1966.

Pour résumer, le régime d’indemnisation Paris-Bruxelles prévoit 3 tranches d’indemnisation :

–        1ere tranche: chaque Etat fixe par loi le montant des garanties financières de l’exploitant  qui doit être d’au moins 5 millions de DTS.

–        2è tranche : une indemnisation complémentaire est due par l’Etat du lieu de l’accident pour un maximum de  175 millions de DTS (tranche 1 + tranche 2).

–        3ème tranche: un fonds alimenté par les parties à la Convention: 125 millions de DTS (qui s’ajoute aux précédents).

Cependant, après l’accident de Tchernobyl, il est devenu évident que le plafond d’indemnisation ne permettrait pas d’indemniser l’ensemble des victimes en cas d’accident ayant des conséquences graves.

C’est pourquoi, en 2004 a été adopté un Protocole d’amendement  aux conventions de Paris et Bruxelles.

Ce protocole devait permettre de renforcer les garanties prévues pour l’indemnisation des victimes d’accidents nucléaires.

Le protocole de 2004 :

• élargit la définition du dommage nucléaire qui ne porterait plus uniquement sur les personnes et les biens, mais également :

–  tout dommage immatériel résultant d’une perte ou d’un dommage aux personnes ou aux biens ;

– le coût des mesures de restauration d’un environnement dégradé ;

– tout manque à gagner directement en relation avec une utilisation ou une jouissance quelconque de l’environnement ;

– le coût des mesures de sauvegarde et toute autre perte ou tout autre dommage causé par de telles mesures.

• Il élargit le champ d’application géographique à certains Etats non parties à la convention de Paris.
• Elargit le champ des INB (Installations Nucléaires de Base) concernées
• Limite les exonérations de responsabilité de l’exploitant aux seules situations de conflit armé, hostilités, guerre civile, insurrection.
• Rallonge les délais de prescription à 30 ans pour les dommages causés aux personnes et 10 ans pour tous les autres dommages.
• …
• Surtout, le protocole augmente très sensiblement les plafonds d’indemnisation prévus par la Convention de Bruxelles.

En effet, le régime d’indemnisation Paris-Bruxelles + Protocole de 2004 prévoit:

–        1ere tranche: chaque Etat fixe par loi le montant des garanties financières de l’exploitant  ≥ 700 millions d’euros (jusqu’à illimitée mais au choix de l’Etat).

–        2è tranche : indemnisation complémentaire par l’Etat du lieu de l’accident (1 +2) =1200  millions d’euros.

–        3ème tranche: fonds des parties à la Convention: 300 millions d’euros.

Ce qui au total porterait le montant total à 1,5 milliard d’euros au lieu de (environ) 350 millions d’euros actuellement.

Malheureusement, le conditionnel reste de mise, puisque le protocole n’est pas entré en vigueur faute d’un nombre suffisant de ratifications.

 II.      La Convention de Vienne.

Les conventions de Paris-Bruxelles ont été adoptées dans le cadre de l’Agence de l’OCDE pour l’énergie atomique, et même si elles sont ouvertes à d’autres Etats, elle restent en fait à portée plutôt régionale. Le 21 mai 1963 a été adoptée la Convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires sous l’égide de l’AIEA (Agence Internationale pour l’Energie Atomique). Elle est entrée en vigueur le 12 novembre 1977. La Convention de Vienne est une convention à portée universelle, qui avant l’accident de Tchernobyl n’avait attiré que peu d’Etats mais qui regroupe aujourd’hui 36 Etats parties. A noter que le Japon n’est pas partie à cette convention, ni bien sûr à celles de Paris et Bruxelles.

La convention de Vienne a été complétée par un protocole d’amendement en 1997 et par la Convention sur la Réparation complémentaire de la même année mais qui n’est pas entrée en vigueur faute d’un nombre suffisant de ratifications.

La convention de Vienne applique les mêmes principes de responsabilité objective et exclusive de l’exploitant, avec en contrepartie une indemnisation limitée dans son montant (300 Millions de DTS au moins, soit dus intégralement par l’exploitant, soit par l’exploitant et l’Etat, au choix de l’Etat) et dans le temps.

Si la Convention sur la Réparation complémentaire entrait en vigueur, on retrouverait un système à 3 paliers, similaire à celui prévu par les conventions de Paris-Bruxelles qui serait de :

•         1ère tranche d’indemnisation ≥ 300 millions DTS

•         2 ème tranche internationale à définir mais sans doute ≥ 300 millions DTS

La Convention élargissant également le champ des dommages et victimes pris en compte.

III.      Le Protocole commun.

Après l’accident de Tchernobyl, il est notamment apparu que la coexistence des deux systèmes de responsabilité, Paris-Bruxelles et Vienne pourrait poser problème. C’est pourquoi un Protocole commun relatif à l’application de la Convention de Vienne et de la Convention de Paris a été adopté le 21 septembre 1988 (entré en vigueur le 27 avril 1992 ; ratifié par 26 Etats mais pas par la France). En application du protocole (pour les Etats qui y sont parties) « l’exploitant d’une installation nucléaire située sur le territoire d’une Partie à la Convention de Vienne est responsable conformément à cette convention pour les dommages nucléaires subis sur le territoire d’une Partie à la Convention de Paris et le Protocole », et vice-versa.

L’activité nucléaire fait l’objet d’une réglementation abondante, et le choix de ne traiter ici que de la responsabilité civile nucléaire est tout à fait partial. Ainsi, la question de la sûreté nucléaire fait l’objet d’une réglementation importante et actuellement de nombreux débats au sein des instances spécialisées.

Pour aller plus loin :

– Agence pour l’Energie nucléaire de l’OCDE : le droit nucléaire international : histoire, évolution et perspectives. OCDE, 2010

– Pelzer N : Réflexions portant sur l’indemnisation et la réparation des dommages nucléaires à l’environnement. Bull. de droit nucléaire n°86,vol. 2010/2, p55.

– Lahorgue M-B : Vingt ans après Tchernobyl : un nouveau régime international de responsabilité civile nucléaire. JDI, 2007/1.

– AIEA : Manuel de droit nucléaire, 2006.

 – Sites internet de l’AIEA, de l’AEN (OCDE), de l’ASN, de l’IRSN, du CEA.

Compte rendu par M. Antonin GELBLAT  de la journée d’études de l’association française de droit constitutionnel du 13 janvier 2011 :

Cette journée d’étude a été ouverte par le professeur Bertrand Mathieu, président de l’AFDC, qui, en guise d’introduction, a rappelé le fait que le Parlement reste au cœur de la démocratie justifiant ainsi le thème de cette journée d’étude puisque la révision constitutionnelle de juillet 2008 a eu pour objectif de moderniser et de revaloriser le Parlement. Il s’agissait d’une part d’améliorer la qualité de la loi et de moderniser le travail parlementaire et d’autre part de renforcer le contrôle qu’il exerce sur le Gouvernement pour en faire le cœur de son activité.

La matinée était donc consacrée à deux ateliers ayant chacun trait aux deux grandes fonctions du Parlement : La fonction législative et la fonction de contrôle.

I] Premier atelier : La « nouvelle fonction législative »
sous la présidence du professeur Anne Levade

Ce premier atelier se subdivisait en 3 thèmes : La séance publique (A), l’écriture de la loi (B) et les études d’impact (C).

                A/ La séance publique
Le professeur Anne-Marie Le Pourhiet a proposé une synthèse de la journée d’étude décentralisée de Rennes du 17 décembre 2010 qui portait sur « les effets de la révision constitutionnelle et de la modification de règlements des assemblées sur la séance publique au Parlement ». L’effet escompté de ces révisions était de modifier l’équilibre entre le travail en commission et le travail en séance publique. Mai cet objectif ne semble pas véritablement atteint puisque cette revalorisation du travail en commission ne permet pas de diminuer significativement le nombre d’amendement discuté en séance (communication des professeurs Jean-Louis Herin et Jean-Pierre Camby). De même, l’utilisation par le Gouvernement de la procédure accélérée (nouvelle procédure d’urgence) demeure abusive et maintien le Parlement dans son rôle de godillot, faute pour le Gouvernement de devoir justifier l’urgence (communication du professeur Pascal Jan). Enfin, l’utilité des « niches parlementaires de l’opposition » a également été mise en question puisqu’elles conduisent à un rejet systématique, « l’initiative de l’opposition n’ayant aucun sens en régime parlementaire » (communication du professeur Michel Ameller). La conclusion du Professeur Pierre Avril amenait quant à elle à questionner l’écart entre la transparence du travail parlementaire et le faible écho que celui-ci pouvait rencontrer dans les médias. Selon lui, la modernisation du travail parlementaire passe moins par une révision des textes que par une amélioration de comportement et des pratiques.

La seconde intervention, celle du professeur Jean-Eric Gicquel, portait sur les espaces réservés aux groupes minoritaires et d’oppositions. Il relève en premier lieu que la définition des groupes minoritaires est différente au Sénat (nécessité de déclaration expresse) et à l’Assemblée Nationale (par défaut). Ces groupes se voient reconnaitre certains droits particuliers comme celui de demander la création d’une commission d’enquête ou celui, pour les groupes d’opposition de se voir reconnaitre une journée mensuelle de l’ordre du jour qui leur soit réservé. L’article 48 alinéa 5 de la Constitution met la conférence des présidents en situation de compétence liée et se doit de déférer aux demandes de l’opposition qui doit quant à elle respecter un délai de dépôt de six semaines de ses propositions. Toutefois l’effectivité de ce dernier droit doit être relativisée, notamment à l’Assemblée nationale. En effet, outre le fait que cet « espace réservé de l’opposition » à lieu le jeudi (jour de faible présence des parlementaires), le Gouvernement invoque systématiquement le vote bloqué, tandis que la conférence des présidents repousse ce vote au mardi. Dès lors, l’opposition s’exprime devant un hémicycle vide, la majorité n’étant pas présente et ses propositions ne donnent pas immédiatement lieu à un vote. La logique du fait majoritaire limite donc l’importance de ce droit reconnu aux groupes minoritaires et d’oppositions puisque quatre lois seulement ont été adopté suivant cette procédure (et une seule à l’initiative de l’opposition). Le professeur Jean-Eric Gicquel conclut donc que, paradoxalement, ces propositions de loi de l’opposition qui ont « vocation » à être rejetées contribuent moins à la fonction législative du Parlement qu’à sa fonction de contrôle.

                B/ L’écriture de la loi

Le professeur Jean Christophe Le Coustumer a ensuite fait la synthèse de la journée d’étude décentralisée de Caen du 30 novembre 2010 qui portait sur « la révision constitutionnelle de 2008 et l’écriture de la loi ». Cette journée a été l’occasion de s’interroger sur l’équilibre entre le jeu démocratique d’une part et la technicité de la science législative de l’autre. Le bilan fut contrasté mais globalement assez critique notamment quant à l’inadéquation entre les objectifs affichés de la réforme et les résultats obtenus. Cette journée d’étude fut également l’occasion de mettre en lumière les nouvelles contraintes pesant sur les parlementaires (communications du professeur Marie-Joëlle Redord-Fichot). Là encore, l’intervenant conclue que la revalorisation du Parlement passe par une évolution des mentalités davantage que par révision des textes.

Monsieur Grégory Godiveau, maitre de conférences à l’université de Caen, a ensuite proposé une réflexion sur le Conseil constitutionnel : «pré» et / ou «post» législateur ? A travers une étude de cas: « les vicissitudes constitutionnelles de la procédure de garde-à-vue ». Elle visait à révéler l’intervention du juge constitutionnel dans la procédure législative via la nouvelle procédure de question prioritaire de constitutionnalité. Cette intervention se manifeste à travers la détermination des changements de circonstances d’une part et du différemment des effets dans le temps d’une abrogation d’autre part. Le Conseil constitutionnel tend ainsi à se rendre maitre du temps législatif par l’intermédiaire de la question prioritaire de constitutionnalité.

                C/ Les études d’impact

Ce dernier thème a permis la synthèse de la journée d’étude décentralisé de Lyon du 17 décembre 2010 par Mathilde Phillip-Gay, maitre de conférences à l’université Lyon 3, qui se proposait de faire « une étude d’impact des études d’impact ». Ce qui apparait pour certains comme un des éléments les plus importants de la réforme « (conclusions du Professeur Dominique Turpin) s’inspire de deux modèles : anglo-saxon d’une part, qui met en œuvre une procédure ancienne et non institutionnelle inspirée d’une méthodologie manageriale et européen de l’autre, selon lequel les études d’impact sont rédigées par les administrations centrales. En France, les études d’impact sont rédigées par une mission qui dépend du secrétariat général du Gouvernement ce qui fait nécessairement peser un doute sur leur objectivité. Après un an d’utilisation, leurs effets semblent en tout cas moins importants qu’escomptés, la faute sans doute a certains de leurs défauts :

–          Les nombreuses exceptions à l’obligation de rédiger une étude d’impact (notamment celle visant les propositions de lois)

–          La qualité parfois défectueuse (exemple des études d’impact accompagnant le projet de loi sur la burka)

–          L’absence d’objectivité puisque l’étude d’impact vise moins à déterminer s’il et nécessaire de légiférer qu’à défendre le projet de loi présenté par le Gouvernement.
Ainsi pour remédier à ces travers quelques pistes ont été proposées :

–          Soumettre les propositions de loi à l’obligation d’étude d’impact pour éviter que le Gouvernement ne transfère un projet à un parlementaire pour se soustraire à son obligation.

–          Augmenter les données sociologiques au sein des études d’impact

–          Mettre fin au monopole gouvernementale sur la rédaction et y associer plus étroitement le public non pas pour participer directement  à l’élaboration de la loi mais seulement à l’évaluation de la nécessité d’une loi afin de ne pas porter atteinte à la légitimité parlementaire et au mécanisme représentatif.

II] Second atelier : La « nouvelle fonction  de contrôle »
sous la présidence du professeur Jean Gicquel

Ce second atelier portait sur les possibles renouveaux occasionnés par la révision constitutionnelle de 2008 ; celui de la fonction de contrôle du Parlement sur le Gouvernement en particulier (A) mais aussi et plus généralement celui des équilibres institutionnels (B).

                A/ Le renouveau de la fonction de contrôle du Parlement sur le Gouvernement

La première intervention, celle du professeur Xavier Magnon, visait à la synthèse de la journée d’étude tenue à Perpignan le 13 décembre 2010. Elle a permis de dégager une typologie des formes de contrôles. Ces derniers peuvent être :

–          Imposés : comme celui prévu à l’article 48 alinéa 5 de la Constitution et qui reserve une semaine de séance par mois au contrôle des parlementaires sur l’action du Gouvernement.

–          Défensifs : Il s’agit ici d’une réponse des parlementaires aux initiatives gouvernementales

–          Offensifs : Lorsque la mise en jeu du mécanisme de contrôle est à l’initiative du Parlement
Elle a également permis de mettre en lumière l’opposition entre deux tendances qui n’appréhendent pas la notion de contrôle de la même manière :

–          La première tendance entend le contrôle de manière restrictive (Liability) comme la seule mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel entend la notion de contrôle.

–          La seconde tendance entend le contrôle de manière plus large (Accountability) comme l’obligation de rendre des comptes de son action. Or cette conception serait celle du constituant de 2008.
Si cette seconde acception semble plus favorable à une extension du champ du contrôle, l’auteur note que son exercice étant culturellement réservé à l’opposition, le Parlement ne peut user efficacement des nouveaux pouvoirs qui lui sont offerts. Il est donc nécessaire de faire la part des mécanismes ineffectifs et de ceux qui peuvent véritablement servir.

–          On trouve dans le premier groupe des mécanismes ineffectifs, les résolutions qui ont été neutralisés par le Parlement lui-même puis par le Conseil constitutionnel puisqu’elles ne doivent pas aboutir à mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement ni être assimilable à des injonctions à son égard. De même, le contrôle des nominations présidentielles ou celui portant sur les interventions armées semble se réduire à un entérinement parlementaire des choix gouvernementaux.

–          Toutefois, il reste selon le professeur Magnon des raisons d’espérer. En effet, si le contrôle est traditionnellement réservé à l’opposition, il faut alors s’intéresser au renforcement des droits de l’opposition tels que le « droit de tirage » pour la création des commissions d’enquêtes. Il faut également noter le renouveau de certains moyens de contrôle classique comme les questions écrites devant l’Assemblée nationale dont le nombre est en très forte augmentation.

Toutefois, ce contrôle demeure toujours indirect puisqu’à travers le Gouvernement, il vise le Président de la République.

Monsieur Jean-François Calmette, maitre de conférences à l’université de Perpignan, s’est ensuite  demander s’il existait une possibilité de rapprochement entre l’évaluation et le contrôle et si l’évaluation des politiques publiques ne constituait pas une modalité de contrôle. Après avoir remarqué que la Cour des compte se devrait dorénavant d’équilibrer son aide entre le Parlement et le Gouvernement il s’est intéressé plus particulièrement à deux « avancées » en matière d’évaluation :

–          La création par le règlement de l’Assemblée nationale d’un nouvel organe (inspiré du National Audit Office britannique), le comité d’évaluation et de contrôle. Celui-ci permettra à l’opposition de mener une enquête sachant qu’un de ses rapporteurs sera issu de l’opposition.

–          La pratique des « questions cribles » au Sénat apparait également comme une modalité d’évaluation intéressante.

Mais il convient  pour l’auteur de conclure que si la mission d’évaluation demeure indéterminée à la lecture des textes elle est au contraire très clairement distinguée de la mission de contrôle aux yeux du Conseil constitutionnel. Aussi si l’évaluation peut apparaitre comme une modalité de contrôle celui-ci serait d’ordre plus administratif que politique.

                B/ Le renouveau des équilibres institutionnelles

Le professeur Richard Ghevontian a  tout d’abord livré la synthèse de la journée d’étude d’Aix en Provence du 16 décembre 2010 qui portait sur « L’exécutif et les nouveaux droits du Parlement : de nouveaux équilibres institutionnels ? ». Selon lui, la constitutionnalisation du droit parlementaire visait à faire obstacle au contrôle du conseil constitutionnel mais finalement, les lois organiques appliquant la réforme constitutionnelle ont ramené, peu ou proue, à la situation antérieure. La modification de l’ordre du jour, par exemple, sert davantage le couple exécutif / majorité que le Parlement dans son ensemble. L’opposition ne semble pas s’être saisie de cette réforme se cantonnant traditionnellement dans un rôle essentiellement négatif. Ainsi la revalorisation semble surtout être celle de la majorité parlementaire qui manifeste dernièrement des velléités d’autonomie et d’indépendance. De même un nouvel équilibre semble se manifester entre l’Assemblée nationale et le Sénat qui réhausse sa position.

Ainsi, alors que la réforme visait à renforcer le Président de la République et l’opposition, elle a aboutie à renforcer la majorité parlementaire et le Gouvernement, la réforme  échappe à ceux qui l’ont créée puisque le régime parait en voie de reparlementarisation.

Le professeur Ariane Vidal-Naquet  s’est quant à elle interrogé sur l’existence d’un rééquilibrage au sein de l’exécutif en distinguant :

–          L’équilibre statique qui conduit au constat d’un affaiblissement du Premier ministre.

–          L’équilibre dynamique qui conduit à une revitalisation de la majorité parlementaire qui, avec l’inversion du calendrier, fait pression sur le Président de la République afin d’assurer leur réélection ce qui semble conduire à l’avènement d’un Premier ministre de législature.

La matinée s’est conclue par un discours du Président Accoyer qui s’est attaché à défendre sa réforme du règlement de l’Assemblée nationale et notamment le « temps législatif programmé » qui permettrait selon lui de mettre fin à l’obstruction parlementaire, de faire renoncer le Gouvernement à l’utilisation de la procédure accéléré et de faire respecter la session unique. « Le temps ne sera donc plus un enjeux » selon ses propres termes. Il a également insisté sur le fait que les travaux des parlementaires devaient être mieux connus du public et donc sur l’importance de la publicité des travaux des commissions et des rapports d’évaluation.

L’après-midi fut l’occasion de s’intéresser aux points de vue des acteurs parlementaires eux-mêmes grâce à deux tables rondes. La première réunissait les secrétaires généraux de chaque chambre (III), tandis que la seconde permettait un débat entre un député de la majorité et un autre de l’opposition (IV).

III] Première table ronde : « Quels changements dans la vie des deux assemblées depuis la révision de 2008 ? »
sous la présidence du professeur Dominique Rousseau

Cette première table ronde avait pour but de préciser l’impact de la révision de juillet 2008 sur le fonctionnement des assemblées grâce à l’analyse des secrétaires généraux des chambres parlementaires : Madame Corinne Luquiens pour l’Assemblée nationale et Monsieur Alain Delcamp pour le Sénat.

Concernant la chambre basse, la principale réorganisation est due au transfert d’activités  de la séance vers les commissions et à l’augmentation de ces dernières (scission de la commission des affaires sociales et culturelles et création d’une commission du développement durable). Il a ainsi fallu réaménager ou créer des salles adaptées aux nouveaux travaux des commissions et prévoir la présence du gouvernement en leurs seins. La réforme de l’ordre du jour a également entrainé la revalorisation de la conférence des présidents qui devient ainsi une véritable instance de négociation de l’ordre du jour entre Gouvernement, majorité et opposition mais l’équilibre fixé par la Constitution en ce qui concerne la répartition de cet ordre du jour n’est toutefois pas respecté.

Au Sénat, la révision a, selon Monsieur Delcamp, été reçue dans un climat spécifique qui tient à la composition politique de l’institution et plus spécifiquement à l’absence de majorité absolue. De plus, cette réception de la réforme  qui permet de renforcer l’indépendance de l’institution coïncide avec l’arrivée d’un Président qui souhaitait renforcer la place des groupes politiques. Ainsi, l’Administration, habituée à travailler essentiellement avec la majorité doit aujourd’hui veiller à se placer à équidistance de la majorité et de l’opposition. Les relations entre l’administration et les groupes politiques sont donc parfois compliquées. Le renforcement des commissions a lui aussi eu des conséquences importantes puisque les groupes sont plus présents en leurs seins. Il en va de même du Gouvernement, comme l’a décidé le Conseil constitutionnel qui impose sa présence permanente en commission ce qui apparait contraire à la tradition républicaine du Sénat. La plus grande liberté octroyée au Sénat permet de renforcer le consensus interne à l’institution face au gouvernement mais occasionne également une plus grande complexité dans l’organisation du travail parlementaire. Il en va par exemple ainsi en matière d’ordre du jour puisque la chambre haute doit aujourd’hui se mettre en mesure de remplir deux semaines d’ordre du jour réservée dont elle n’avait pas nécessairement besoin selon son secrétaire général.

IV] Seconde table ronde : « Un Parlement revalorisé depuis la révision de 2008 ? »
sous la présidence du professeur Bertrand Mathieu

Ce second débat fut l’occasion de découvrir l’analyse des acteurs politiques sur cette réforme et plus particulièrement des députés.

Monsieur Jean-François Copé, ancien président du groupe majoritaire à l’Assemblée nationale est revenu sur la nécessité de cette révision, la seule pratique n’aurait selon lui pas permis une telle revalorisation aussi rapidement. Ce rééquilibrage opéré en faveur du Parlement s’est fait au détriment du Premier ministre et de son gouvernement. Mais, d’après le secrétaire général de l’UMP, pour que cette réforme soit pleinement effective, les parlementaires doivent se saisir de leurs nouveaux pouvoirs ce qui implique d’être à Paris (l’absentéisme des députés ne relèverait pourtant pas d’un problème de cumul), de s’investir dans l’évaluation et de renforcer la spécialisation des parlementaires.
A l’inverse, pour le député du parti socialiste Jean-Jacques Urvoas, le rôle du Parlement n’a pas changé suite à cette révision car la majorité est toujours aussi disciplinée face à l’exécutif.  La revalorisation du travail en commission, dans lequel le rapporteur joue désormais un rôle prépondérant d’interlocuteur entre la majorité et le Gouvernement, n’a ainsi aucune conséquence puisque le fait majoritaire s’y impose avec autant de force qu’en séance. Cette dernière est d’ailleurs plus contrainte, plus brève et plus manichéenne. Le seul rééquilibrage a ainsi eu lieu entre le groupe majoritaire et le Gouvernement, le président de groupe, de simple soutien, devient interlocuteur.  Les relations entre majorité et opposition n’ont donc pas changé, pour ce faire, il serait nécessaire de substituer au couple délibérants / exécutants, le couple gouvernants / opposants.

Conclusion de Monsieur Edouard Balladur

Monsieur Balladur a été amenée à conclure cette journée d’étude ayant présidé les travaux du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions qui ont servi de fondement à la révision constitutionnelle de 2008. L’ancien Premier ministre a insisté sur la nécessité que la mise en œuvre de cette réforme soit conforme à son esprit tout en soulignant la difficulté à abandonner trente ans de pratique politique fondée sur la supériorité de l’exécutif, cette « culture d’autorité et de discipline ». Cette évolution des mœurs est nécessaire pour que la réforme produise tous ses effets qui ne seront ni immédiats ni spectaculaires. Il a enfin mentionné les difficultés d’application qui devront être surmontées :

–          Quant au partage de l’ordre du jour

–          Quant au droit de tirage

–          Quant au contrôle des nominations par le Parlement

–          Quant à la nécessité de faire primer le droit constitutionnel sur le droit européen des droits de l’Homme

Monsieur Balladur a enfin insisté sur le fait que le régime reste mixte et qu’une cohabitation demeure possible et supportable seulement si le Président de la République et le Premier ministre gardent en vue l’intérêt général.