Chronique en droit parlementaire : janvier 2012 :
« Le Sénat se met au Vert »  : La constitution d’un groupe écologiste au Sénat

La proposition de résolution « tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l’action du Sénat en matière de développement durable » déposée par le Président Bel le 28 novembre 2011 a été adoptée en séance publique le 19 décembre 2011 et validé par le Conseil constitutionnel le 22 décembre. Elle modifie pour la trente-septième fois le règlement du Sénat (RS) afin de permettre, d’une part l’abaissement du seuil nécessaire à la constitution d’un groupe politique (I) et d’autre part la création d’une nouvelle commission permanente consacrée au développement durable et à l’aménagement du territoire (II).

I. La constitution d’un groupe écologiste au Sénat

Cette modification du règlement, dont l’objectif affiché est de renforcer le pluralisme au sein de la Haute-assemblée, abaisse à dix, le nombre minimal de sénateurs nécessaires à la composition d’un groupe parlementaire contre quinze auparavant.

Pourtant, cette trente-septième révision du règlement sénatorial ne s’est pas faite sans heurts puisque les sénateurs centristes se sont fermement opposés à cette résolution qu’ils considèrent comme un arrangement politicien. Cela semble bel et bien être le cas puisque elle est le produit d’un accord entre les sénateurs socialistes et écologistes, ces derniers n’ayant pas présenté de candidat à la présidence du Sénat contre M. Bel. D’ailleurs, la volonté de permettre la constitution d’un groupe écologiste était clairement affirmé par l’exposé des motifs de la proposition de résolution qui mentionnait le fait que « les formations écologistes, également représentées dans de nombreux conseils municipaux, généraux ou régionaux, ainsi qu’au Parlement européen, ont vu leur représentation doubler au Sénat lors du renouvellement de septembre dernier, mais ne peuvent en l’état actuel de notre Règlement constituer un groupe ». M. Anziani, sénateur PS, dans son rapport établi pour la commission des lois défendait quant à lui cette proposition en faisant valoir trois arguments. Historique d’abord puisque jusqu’en 1971 et la proposition de M. Prélot, le seuil minimal nécessaire à la création d’un groupe était fixé à onze sénateurs. Comparatiste ensuite car dans certains Etats de tradition parlementaire, au premier rang desquels la Grande-Bretagne, il n’existe aucun seuil, la seule affiliation des parlementaires à un parti suffit à la constitution d’un groupe politique. Institutionnel enfin : l’Assemblée nationale fixe à 15 le seuil minimal de constitution d’un groupe mais comporte 577 membres. Il faut donc 2,6% de députés pour former un groupe à l’Assemblée nationale contre 2,9% au Sénat qui ne compte que 348 sénateurs. Proportionnellement, le seuil de création d’un groupe demeure donc légèrement plus élevé dans la Haute-chambre.

Cette révision du règlement, obligatoirement soumise au contrôle du Conseil constitutionnel en vertu de l’article 61 alinéa 1 de la Constitution, a été validée sans réserve par ce dernier à l’occasion de sa décision n° 2011-643 DC du 22 décembre 2011. Les sénateurs écologistes ont donc pu, pour la première fois dans l’histoire de la cinquième République, se constituer en groupe politique autonome (ils siégeaient en effet, depuis les dernières élections au sein du groupe socialistes et apparentés et Europe Ecologie – les Verts rattachés).

Le groupe écologiste a été créé le 11 janvier, par la remise au Président du Sénat de la liste des sénateurs y adhérant (au premier rang desquels le président du groupe M. Placé) et de la déclaration formulant les objectifs et les moyens de la politique qu’ils préconisent conformément à l’article 5 du règlement du Sénat. Cela permettra dorénavant aux sénateurs écologistes de jouir de certaines prérogatives réservées aux groupes politiques :

– Ils seront ainsi représentés de manière proportionnelle au sein de tous les organes du Sénat : le bureau (art. 3, al. 7 RS), la conférence des présidents qui passe ainsi de 23 à 24 membres (art. 29 RS) et l’ensemble des commissions permanentes, spéciales ou d’enquêtes (art. 8 al. 2 à 6 et 9, art. 10 al. 1 et 2 et art. 11 al. 2 RS).

– Ils pourront également demander une modification de l’ordre du jour (art. 29 bis al. 7), une déclaration gouvernementale sur un sujet déterminé (art. 50-1 C.) ou un débat d’initiative sénatoriale (art. 73 undecies al. 1RS) et bénéficieront de droits relatifs à la discussion en séance publique (art. 29 ter, art 38, al. 4 et 5, art. 39 al. 3 et 4 RS notamment) et au « contrôle de l’activité gouvernementale » en fonction de leur importance numérique (art. 75 bis et 75 ter al. 2 RS).

– De surcroît, le Groupe écologiste pourra, par l’intermédiaire de M. Placé,  exercer les droits reconnus aux présidents de groupe, dont la participation à la conférence des présidents (art. 29 al. 1 RS), la demande de constitution d’une commission spéciale (art. 16 al. 2 bis RS), la demande de clôture d’une discussion (art. 38 al. 1 RS), la demande d’un scrutin public ordinaire (art. 60 RS), la demande d’un vote sans débat ou après débat restreint (art. 47 ter al. 1) ou encore le dépôt, au nom du groupe, d’une proposition de résolution relevant de l’article 34-1 de la Constitution (art. 50 bis al. 2).

– Mais surtout, et conformément à l’article 51-1 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les sénateurs écologistes se sont déclarés groupe minoritaire et jouiront ainsi de droits spécifiques. Ils pourront ainsi bénéficier d’un droit de tirage, c’est-à-dire demander la création d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information par année parlementaire (art. 6 bis RS). Ils disposeront également de ce qui est communément appelé les niches parlementaires, une séance par mois est ainsi réservée à l’ordre du jour fixé par les groupes minoritaires et d’opposition conformément à l’article 48 alinéa 5 de la Constitution. Les sénateurs écologistes auront ainsi l’assurance de voir leurs propositions de loi discutées.

La proposition de résolution « tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l’action du Sénat en matière de développement durable » déposée par le Président Bel le 28 novembre 2011 a été adoptée en séance publique le 19 décembre 2011 et validé par le Conseil constitutionnel le 22 décembre. Elle modifie pour la trente-septième fois le règlement du Sénat (RS) afin de permettre, d’une part l’abaissement du seuil nécessaire à la constitution d’un groupe politique (I) et d’autre part la création d’une nouvelle commission permanente consacrée au développement durable et à l’aménagement du territoire (II).

II. La création d’une commission permanente
du développement durable et de l’aménagement du territoire

La révision constitutionnelle de l’été 2008 a modifié l’article 43 de la Constitution dans le but de revaloriser les commissions permanentes. Dans cette optique, les commissions permanentes disposent dorénavant, pour l’examen des projets et propositions de loi, de la compétence de droit commun autrefois dévolue aux commissions spéciales. Mais au-delà de cette mise en conformité du texte au fait, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a relevé de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes pouvant être instaurées au sein de chaque chambre. Ce rehaussement, s’il reste bien faible en comparaison des autres grandes démocraties européennes (dont les chambres comptent entre 15 et 20 commissions) était présenté par ses promoteurs comme procédant de la volonté d’assouplir la rationalisation du parlementarisme mis en œuvre en 1958. L’Assemblée nationale avait alors rapidement usé de la possibilité offerte par cette révision en scindant les deux commissions les plus chargées par une révision de l’article 36 de son règlement (Résolution du 27 mai 2009) : La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a ainsi laissé la place à deux commissions l’une chargée des affaires sociales, l’autre des affaires culturelles et de l’éducation. De la même manière, la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire a été divisée, le domaine du développement durable et de l’aménagement du territoire étant confié à une commission permanente à part entière. Mais le Sénat quant à lui, n’avait pas souhaité user de cette faculté se contentant de changer la dénomination  de certaines commissions, (Résolution du 02 juin 2009)  Les sénateurs socialistes et écologistes avaient d’ailleurs à l’époque, manifesté leur opposition à la création d’une commission du développement durable.

Ils ont, semble-t-il, changé d’avis puisque, suite à l’alternance, le Sénat a finalement décidé d’augmenter le nombre de ses commissions en scindant la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire en deux afin que les « affaires écologiques » fassent l’objet d’une instance qui leur soit dédiée. L’article 2 de la résolution du 19 décembre 2011 instaure donc une nouvelle commission. Cette création a toutefois dû surmonter les inquiétudes manifestées par l’opposition sénatoriale qui accusait la majorité de créer cette commission pour donner des gages aux centristes. Le groupe UMP, invoquait à cette occasion l’exemple de la chambre basse, dans laquelle, une telle création a selon eux été source de grandes difficultés. Ce groupe considère que cette nouvelle commission risque de complexifier le travail législatif. Il est vrai qu’a contrario de l’Assemblée nationale, la Haute chambre n’énumère pas au sein de son règlement les compétences dévolues à chacune des commissions permanentes. L’opposition sénatoriale considère ainsi que la répartition des projets et propositions de loi entre la commission des affaires économiques et celle du développement durable est susceptible de poser problème. Le groupe centriste proposait ainsi, plutôt qu’une scission, la création d’un vice-président de la commission spécialement chargé des questions environnementales. Cette proposition n’a pas été retenue, la majorité préférant lister, dans le rapport de la commission des lois et à titre indicatif, les domaines de compétence de chacune des deux commissions. Elle a considéré au surplus que cette difficulté pourrait être surmontée par le dialogue entre commissions et par la procédure de saisine pour avis prévue par l’article 17 alinéa 1 du règlement du Sénat. Cette nouvelle commission comprendra donc trente-neuf membres (soit la moitié des effectifs de l’ancienne commission) mais dérogera, jusqu’au prochain renouvellement sénatoriale, au principe de la représentation proportionnelle des groupes pour des raisons pratiques. Elle porte enfin le nombre de membres de la Conférence des présidents à 25 puisque le futur président de cette commission y siégera. Quant aux effets induits par une telle création sur le travail parlementaire, il est bien sûr trop tôt pour les évaluer et seul l’avenir permettra d’en prendre pleinement la mesure

Cette résolution met finalement en évidence le caractère profondément politique du droit parlementaire puisque des contraintes partisanes ont largement contribué à sa création. Mais elle témoigne surtout, et de manière plus inquiétante, de la prise en compte croissante de facteurs économiques qui pèsent sur son élaboration. En effet, le coût de cette réforme a été mis en exergue par l’opposition sénatoriale qui la considère comme incompatible avec l’objectif annoncé par le Président Bel de réduction de 3% du budget de fonctionnement du Sénat. La majorité quand à elle s’attache à démontrer que cette réforme est compatible avec l’objectif de réduction des déficits. Un consensus est donc établi entre les deux principaux groupes politiques au Sénat autour de l’idée selon laquelle la revalorisation parlementaire ne doit se faire que dans le cadre d’une rationalisation budgétaire.

Malgré la rime, qu’il nous soit permis de douter de la compatibilité de ces deux objectifs et de regretter, en guise de conclusion, que les sénateurs fassent primer les contraintes économiques sur les aspirations démocratiques.