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ParAntonin GELBLAT

Le Sénat s’est « mis au vert »

Chronique en droit parlementaire : janvier 2012 :
« Le Sénat se met au Vert »  : La constitution d’un groupe écologiste au Sénat

La proposition de résolution « tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l’action du Sénat en matière de développement durable » déposée par le Président Bel le 28 novembre 2011 a été adoptée en séance publique le 19 décembre 2011 et validé par le Conseil constitutionnel le 22 décembre. Elle modifie pour la trente-septième fois le règlement du Sénat (RS) afin de permettre, d’une part l’abaissement du seuil nécessaire à la constitution d’un groupe politique (I) et d’autre part la création d’une nouvelle commission permanente consacrée au développement durable et à l’aménagement du territoire (II).

I. La constitution d’un groupe écologiste au Sénat

Cette modification du règlement, dont l’objectif affiché est de renforcer le pluralisme au sein de la Haute-assemblée, abaisse à dix, le nombre minimal de sénateurs nécessaires à la composition d’un groupe parlementaire contre quinze auparavant.

Pourtant, cette trente-septième révision du règlement sénatorial ne s’est pas faite sans heurts puisque les sénateurs centristes se sont fermement opposés à cette résolution qu’ils considèrent comme un arrangement politicien. Cela semble bel et bien être le cas puisque elle est le produit d’un accord entre les sénateurs socialistes et écologistes, ces derniers n’ayant pas présenté de candidat à la présidence du Sénat contre M. Bel. D’ailleurs, la volonté de permettre la constitution d’un groupe écologiste était clairement affirmé par l’exposé des motifs de la proposition de résolution qui mentionnait le fait que « les formations écologistes, également représentées dans de nombreux conseils municipaux, généraux ou régionaux, ainsi qu’au Parlement européen, ont vu leur représentation doubler au Sénat lors du renouvellement de septembre dernier, mais ne peuvent en l’état actuel de notre Règlement constituer un groupe ». M. Anziani, sénateur PS, dans son rapport établi pour la commission des lois défendait quant à lui cette proposition en faisant valoir trois arguments. Historique d’abord puisque jusqu’en 1971 et la proposition de M. Prélot, le seuil minimal nécessaire à la création d’un groupe était fixé à onze sénateurs. Comparatiste ensuite car dans certains Etats de tradition parlementaire, au premier rang desquels la Grande-Bretagne, il n’existe aucun seuil, la seule affiliation des parlementaires à un parti suffit à la constitution d’un groupe politique. Institutionnel enfin : l’Assemblée nationale fixe à 15 le seuil minimal de constitution d’un groupe mais comporte 577 membres. Il faut donc 2,6% de députés pour former un groupe à l’Assemblée nationale contre 2,9% au Sénat qui ne compte que 348 sénateurs. Proportionnellement, le seuil de création d’un groupe demeure donc légèrement plus élevé dans la Haute-chambre.

Cette révision du règlement, obligatoirement soumise au contrôle du Conseil constitutionnel en vertu de l’article 61 alinéa 1 de la Constitution, a été validée sans réserve par ce dernier à l’occasion de sa décision n° 2011-643 DC du 22 décembre 2011. Les sénateurs écologistes ont donc pu, pour la première fois dans l’histoire de la cinquième République, se constituer en groupe politique autonome (ils siégeaient en effet, depuis les dernières élections au sein du groupe socialistes et apparentés et Europe Ecologie – les Verts rattachés).

Le groupe écologiste a été créé le 11 janvier, par la remise au Président du Sénat de la liste des sénateurs y adhérant (au premier rang desquels le président du groupe M. Placé) et de la déclaration formulant les objectifs et les moyens de la politique qu’ils préconisent conformément à l’article 5 du règlement du Sénat. Cela permettra dorénavant aux sénateurs écologistes de jouir de certaines prérogatives réservées aux groupes politiques :

– Ils seront ainsi représentés de manière proportionnelle au sein de tous les organes du Sénat : le bureau (art. 3, al. 7 RS), la conférence des présidents qui passe ainsi de 23 à 24 membres (art. 29 RS) et l’ensemble des commissions permanentes, spéciales ou d’enquêtes (art. 8 al. 2 à 6 et 9, art. 10 al. 1 et 2 et art. 11 al. 2 RS).

– Ils pourront également demander une modification de l’ordre du jour (art. 29 bis al. 7), une déclaration gouvernementale sur un sujet déterminé (art. 50-1 C.) ou un débat d’initiative sénatoriale (art. 73 undecies al. 1RS) et bénéficieront de droits relatifs à la discussion en séance publique (art. 29 ter, art 38, al. 4 et 5, art. 39 al. 3 et 4 RS notamment) et au « contrôle de l’activité gouvernementale » en fonction de leur importance numérique (art. 75 bis et 75 ter al. 2 RS).

– De surcroît, le Groupe écologiste pourra, par l’intermédiaire de M. Placé,  exercer les droits reconnus aux présidents de groupe, dont la participation à la conférence des présidents (art. 29 al. 1 RS), la demande de constitution d’une commission spéciale (art. 16 al. 2 bis RS), la demande de clôture d’une discussion (art. 38 al. 1 RS), la demande d’un scrutin public ordinaire (art. 60 RS), la demande d’un vote sans débat ou après débat restreint (art. 47 ter al. 1) ou encore le dépôt, au nom du groupe, d’une proposition de résolution relevant de l’article 34-1 de la Constitution (art. 50 bis al. 2).

– Mais surtout, et conformément à l’article 51-1 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les sénateurs écologistes se sont déclarés groupe minoritaire et jouiront ainsi de droits spécifiques. Ils pourront ainsi bénéficier d’un droit de tirage, c’est-à-dire demander la création d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information par année parlementaire (art. 6 bis RS). Ils disposeront également de ce qui est communément appelé les niches parlementaires, une séance par mois est ainsi réservée à l’ordre du jour fixé par les groupes minoritaires et d’opposition conformément à l’article 48 alinéa 5 de la Constitution. Les sénateurs écologistes auront ainsi l’assurance de voir leurs propositions de loi discutées.

La proposition de résolution « tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l’action du Sénat en matière de développement durable » déposée par le Président Bel le 28 novembre 2011 a été adoptée en séance publique le 19 décembre 2011 et validé par le Conseil constitutionnel le 22 décembre. Elle modifie pour la trente-septième fois le règlement du Sénat (RS) afin de permettre, d’une part l’abaissement du seuil nécessaire à la constitution d’un groupe politique (I) et d’autre part la création d’une nouvelle commission permanente consacrée au développement durable et à l’aménagement du territoire (II).

II. La création d’une commission permanente
du développement durable et de l’aménagement du territoire

La révision constitutionnelle de l’été 2008 a modifié l’article 43 de la Constitution dans le but de revaloriser les commissions permanentes. Dans cette optique, les commissions permanentes disposent dorénavant, pour l’examen des projets et propositions de loi, de la compétence de droit commun autrefois dévolue aux commissions spéciales. Mais au-delà de cette mise en conformité du texte au fait, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a relevé de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes pouvant être instaurées au sein de chaque chambre. Ce rehaussement, s’il reste bien faible en comparaison des autres grandes démocraties européennes (dont les chambres comptent entre 15 et 20 commissions) était présenté par ses promoteurs comme procédant de la volonté d’assouplir la rationalisation du parlementarisme mis en œuvre en 1958. L’Assemblée nationale avait alors rapidement usé de la possibilité offerte par cette révision en scindant les deux commissions les plus chargées par une révision de l’article 36 de son règlement (Résolution du 27 mai 2009) : La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a ainsi laissé la place à deux commissions l’une chargée des affaires sociales, l’autre des affaires culturelles et de l’éducation. De la même manière, la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire a été divisée, le domaine du développement durable et de l’aménagement du territoire étant confié à une commission permanente à part entière. Mais le Sénat quant à lui, n’avait pas souhaité user de cette faculté se contentant de changer la dénomination  de certaines commissions, (Résolution du 02 juin 2009)  Les sénateurs socialistes et écologistes avaient d’ailleurs à l’époque, manifesté leur opposition à la création d’une commission du développement durable.

Ils ont, semble-t-il, changé d’avis puisque, suite à l’alternance, le Sénat a finalement décidé d’augmenter le nombre de ses commissions en scindant la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire en deux afin que les « affaires écologiques » fassent l’objet d’une instance qui leur soit dédiée. L’article 2 de la résolution du 19 décembre 2011 instaure donc une nouvelle commission. Cette création a toutefois dû surmonter les inquiétudes manifestées par l’opposition sénatoriale qui accusait la majorité de créer cette commission pour donner des gages aux centristes. Le groupe UMP, invoquait à cette occasion l’exemple de la chambre basse, dans laquelle, une telle création a selon eux été source de grandes difficultés. Ce groupe considère que cette nouvelle commission risque de complexifier le travail législatif. Il est vrai qu’a contrario de l’Assemblée nationale, la Haute chambre n’énumère pas au sein de son règlement les compétences dévolues à chacune des commissions permanentes. L’opposition sénatoriale considère ainsi que la répartition des projets et propositions de loi entre la commission des affaires économiques et celle du développement durable est susceptible de poser problème. Le groupe centriste proposait ainsi, plutôt qu’une scission, la création d’un vice-président de la commission spécialement chargé des questions environnementales. Cette proposition n’a pas été retenue, la majorité préférant lister, dans le rapport de la commission des lois et à titre indicatif, les domaines de compétence de chacune des deux commissions. Elle a considéré au surplus que cette difficulté pourrait être surmontée par le dialogue entre commissions et par la procédure de saisine pour avis prévue par l’article 17 alinéa 1 du règlement du Sénat. Cette nouvelle commission comprendra donc trente-neuf membres (soit la moitié des effectifs de l’ancienne commission) mais dérogera, jusqu’au prochain renouvellement sénatoriale, au principe de la représentation proportionnelle des groupes pour des raisons pratiques. Elle porte enfin le nombre de membres de la Conférence des présidents à 25 puisque le futur président de cette commission y siégera. Quant aux effets induits par une telle création sur le travail parlementaire, il est bien sûr trop tôt pour les évaluer et seul l’avenir permettra d’en prendre pleinement la mesure

Cette résolution met finalement en évidence le caractère profondément politique du droit parlementaire puisque des contraintes partisanes ont largement contribué à sa création. Mais elle témoigne surtout, et de manière plus inquiétante, de la prise en compte croissante de facteurs économiques qui pèsent sur son élaboration. En effet, le coût de cette réforme a été mis en exergue par l’opposition sénatoriale qui la considère comme incompatible avec l’objectif annoncé par le Président Bel de réduction de 3% du budget de fonctionnement du Sénat. La majorité quand à elle s’attache à démontrer que cette réforme est compatible avec l’objectif de réduction des déficits. Un consensus est donc établi entre les deux principaux groupes politiques au Sénat autour de l’idée selon laquelle la revalorisation parlementaire ne doit se faire que dans le cadre d’une rationalisation budgétaire.

Malgré la rime, qu’il nous soit permis de douter de la compatibilité de ces deux objectifs et de regretter, en guise de conclusion, que les sénateurs fassent primer les contraintes économiques sur les aspirations démocratiques.

ParAntonin GELBLAT

Compte rendu de l’ouvrage de D. Kennedy : L’enseignement du Droit

COMPTE RENDU DE L’OUVRAGE DE DUNCAN KENNEDY :
par M. Antonin GELBLAT

L’ENSEIGNEMENT DU DROIT
ET LA REPRODUCTION DES HIERARCHIES (1983)

L’ouvrage de ce professeur à Harvard constitue une référence aux Etats-Unis et vient d’être traduit en français. L’auteur cherche à y démontrer que l’enseignement du droit, tel que pratiqué aux Etats-Unis, est « une blague ». Il contribue à la reproduction de la hiérarchie sociale car le fond de l’enseignement est orienté idéologiquement et contribue à légitimer la hiérarchie sociale (I) tandis que la forme dans laquelle il est dispensé conduit les étudiants à reproduire cette hiérarchie (II). Il s’adresse alors « aux étudiants et aux professeurs de gauche »[1] et leur propose un programme pour faire de l’enseignement du droit « un agent de transformation sociale »[2] (III).

I] Le contenu de l’enseignement et la légitimation de la hiérarchie

L’auteur adopte ici une perspective sociologique holiste. L’idée de droit véhiculé par l’enseignement des facultés (A) contribue à légitimer la hiérarchie en place (B).

L’enseignement du droit aux Etats-Unis est idéologique en ce qu’il annihile toute possibilité de réflexion critique sur le droit : « La véritable teneur intellectuelle du droit semble se limiter à l’apprentissage de règles, de ce qu’elles sont et de leur raison d’être, tout en essayant de dénicher le rare juge disposer à rendre ces règles légèrement plus humaines »[3]. L’étude des « causes » d’une décision permet ainsi de dissocier l’idée de droit de celle de justice ou d’équité. D’une part certaines décisions dépourvues de prime abord de portée politique ou morale, seront étudiée du seul point de vu technique et sans donner à l’étudiant les moyens d’en comprendre les ressorts politiques. D’autre part, si au contraire la décision parait immédiatement et avec évidence injuste, c’est qu’il existe nécessairement des raisons juridiques supérieures qui ont conduit à l’adoption de la décision. Le message implicite délivré aux étudiants se résume donc par la formule : « Derrière toute décision judiciaire qui apparait injuste ou incompréhensible, il est fort probable qu’il y est une explication très rationnelle. Il revient à l’étudiant de découvrir cette explication. Celle-ci sera formulée suivant un raisonnement juridique qui répondra à des objectifs sociaux généraux demandant un résultat spécifique, plutôt qu’à un traitement équitable correspondant à une situation donnée »[4], ce qui conduit à légitimer l’ordre établi et en conséquence à annihiler la capacité de critique politique de la décision par l’étudiant. Le droit tel qu’il est enseigné véhicule donc l’idéologie politique dominante et désamorce toute possibilité de critique.

De plus, la manière dont est enseigner le droit conduit à une mystification de celui-ci qui assure à l’enseignant la supériorité sur l’étudiant qui n’est pas mis en mesure de comprendre « son propre processus d’apprentissage »[5]. Celui-ci serait incapable de discerner quand il apprend ou non, et les habiletés qu’il acquiert (apprentissage des règles, repérages des points de droit litigieux…) si elles lui sont effectivement utiles sont toujours présentés comme relevant du « raisonnement juridique ». Cet enseignement est dissocié de « la pratique du droit » telle qu’exercée par les avocats si bien que les étudiants ne pourront prétendre qu’à « un rôle d’apprenti dans une firme d’avocat organisée de la même manière que la faculté de droit : les avocats plus anciens contrôle le contenu et le rythme de l’apprentissage dépolitisé de la profession dans un contexte de compétition féroce mais sans rétroaction »[6]. Toutefois, le lecteur demeurera sans réponse à la question de savoir si, a contrario, la maitrise par les étudiants de leur processus d’apprentissage, ne conduirait pas à renforcer les inégalités sociales qui préexistent à leur entrée dans la faculté et par conséquent contribuerait également à la reproduction des hiérarchies.

Toujours est-il que le programme d’enseignement, bien que présenté comme « un assortiment aléatoire de compartiments étanches »[7] est en fait structuré en vu du formatage des étudiants. La première année enseigne « les règles de base du laissez-faire capitaliste ». Ce n’est qu’au cours des deuxième et troisième années que sont enseignées « les règles d’intervention limitée dans le marché » qui sont certes présentées comme justifiées et comme faisant autorité mais également comme « particulières » et « compliquées » (ce qui instille l’idée que toute réforme d’ensemble est pratiquement inapplicable). Enfin, les matières relatives à l’histoire du droit ou à sa philosophie ne relèvent pas directement de l’enseignement du droit qui se veut « strictement objectif, sérieux et analytique »[8]. Ainsi, l’essentiel de l’enseignement est en  fait constitué de directives visant à légitimer le programme libéral dominant. Ainsi, « le message que l’on veut faire passer est que le système est tout à fait acceptable puisque les trous ont été bouchés là où il aurait pu y avoir une possibilité d’abuser du système et puisqu’il y a une place limitée mais importante pour un débat axé sur les valeurs afin de discuter de changement possible et d’amélioration. S’il doit y avoir une remise en question plus fondamentale, celle-ci est renvoyée aux confins de l’histoire et de la philosophie »[9].

Dès lors la critique de l’étudiant de gauche se trouve annihiler. Qu’il adopte une position libérale de gauche et prenne position pour défendre les droits individuels des opprimés, il y puisera certes des arguments pour la défense d’un cas particulier mais n’aura aucune réponse pour trancher des questions fondamentales de société. En effet, « le discours des droits est un piège parce qu’il s’inscrit dans une logique fausse et trompeuse, traditionnellement individualiste et volontairement ignorante des flagrantes inégalités existantes ». Qu’il adopte une posture marxiste et il se heurtera à deux difficultés : surmonter l’immensité de la tache d’une part et développer une vision du droit comme seul produit de la lutte des classes d’autre part, ce qui serait une erreur car celui-ci doit également être envisagé comme un outil possible de cette lutte. Ainsi, « l’analyse libérale  de gauche des droits plonge l’étudiant dans la rhétorique juridique mais puisqu’elle est en soi vide de sens, elle ne lui procure rien de plus que la possibilité de prendre position impulsivement contre l’ordre légal établi. L’approche marxiste instrumentale est très critique du droit mais elle est également peine de mépris. Elle n’est d’aucune utilité pour comprendre les particularités des règles et de la rhétorique, car elle les considère à priori comme une simple façade. Dans tous les cas la doctrine de gauche laisse tomber les étudiants de gauche puisqu’elle n’offre aucune assise pour dissiper l’ambiguïté. Il est donc nécessaire de considérer l’univers du droit de manière à pouvoir y entrer, de le critiquer sans le rejeter totalement et de le transfigurer sans l’abandonné à son système de réflexion et à sa façon de faire »[10].

L’évaluation des étudiants révèle également la teneur idéologique de l’enseignement du droit. Elle permet de hiérarchiser les étudiants selon des habiletés qui ne correspondent pas à celles dont ils auront effectivement besoin dans leurs métiers d’avocats. L’enseignement du droit vise donc à hiérarchiser plus qu’à apprendre et à légitimer cette hiérarchisation en la présentant comme méritocratique. L’étudiant intériorise alors son rang au sein de la hiérarchie et se l’approprie.

B/ Les conséquences de cet enseignement sur la reproduction des hiérarchies

Après avoir indiqué la teneur  idéologique de l’enseignement du droit, l’auteur en déduit les conséquences à savoir la hiérarchisation entre étudiants, entre facultés, entre cabinets d’avocats (et au sein de ces cabinets entre génération d’avocats) mais aussi entre les avocats et leurs clients et enfin entre le monde du droit et la société dans son ensemble). Il abouti à la conclusion selon laquelle la structure hiérarchique au sein de chacune de ces cellules est identique et résulte de la hiérarchie sociale globale autant qu’elle contribue à son maintien. Ainsi, la faculté contribue à la reproduction des hiérarchies :

–          Du fait de l’analogie ente sa structure interne et celle du barreau

–           Du fait de l’idéologie qu’elle véhicule et qui légitime la structure hiérarchique de la société dans son ensemble (en légitimant par exemple le rôle éminent joué par les juristes au sein de la société, elle contribue à conforter le barreau au sein de la structure hiérarchique globale et justifie, par la mystification qu’elle apporte aux études de droit, que seul un groupe restreint d’individus présentés comme talentueux puisse posséder des compétences juridiques).

–          Du fait de la structuration du groupe de futurs  avocats qu’elle produit et qui débute dès l’admission (les prétendus moins bon étudiants iront dans de moins bonnes facs ou enseignent de moins bons professeurs et seront donc recrutés par de moins bons cabinets…).

II] Les formes de l’enseignement et la reproduction de la hiérarchie

L’auteur adopte ici une perspective sociologique plus individualiste pour analyser en quoi les interactions au sein de la faculté de droit contribuent à structurer la façon de se conduire des étudiants (A) afin de les amener à accepter mais aussi à protéger cette hiérarchie sociale (B).

A/ L’inculcation d’un habitus aux étudiants

Il s’agit ici, non pas de l’apprentissage des règles de fond du droit, mais au contraires des règles de conduites, de savoir-être des professions juridiques que légitime la faculté et que se doit d’adopter l’étudiant pour reconnaitre, au moins implicitement, son acceptation des valeurs qui les fondent. Même si ces comportements peuvent être initialement reproduits avec distanciation ils finissent, à force d’être répétés, par devenir naturels. Est-ici en cause l’enseignement par l’exemple, ainsi : « Autant dans la salle de classe qu’à l’extérieur, les étudiants adoptent un style particulier de déférence [à l’égard des professeurs]. Ils apprennent à encaisser d’une humeur égale afin de tolérer d’être interrompu au milieu d’une phrase, d’accepter la moquerie, les attaques personnelles, les petits apartés, les questions tellement vague qu’il est impossible d’y répondre mais pour lesquelles il est tout aussi possible de donner la mauvaise réponse, les fins de non-recevoir et l’absence d’encouragements (même si ces pratiques ne sont pas toujours ni partout la norme) »[11]. Il s’en suit une homogénéisation culturelle l’étudiant étant contraint d’adopter le modèle culturel dominant. Même les épouses des étudiants se voient contraintes d’adopter un certain mode de conduite lors des bals de fin d’année : « La règle d’or est « surtout ne pas causer de tort à mon mari » en ne se montrant jamais ennuyé ni vexée, et surtout en  ne gâchant pas ce spectacle conventionnel bien rodé »[12]. De même, la recherche d’emploi joue un rôle essentiel dans cet apprentissage de la soumission : « En faisant miroiter l’appat, en exposant clairement les règles du jeu et en soumettant ensuite presque tous les candidats à la terrible angoisse de se voir refuser, les cabinets structurent l’entrée dans la profession de façon à maximiser l’acceptation de la hiérarchie ».

B/ La réception par les étudiants de cet habitus

L’auteur cherche ensuite à dresser une typologie des réactions des étudiants face à cette hiérarchie en se fondant sur son expérience personnelle. Outre l’acceptation consciente ou inconsciente de la hiérarchie, le « mode critique » est la possibilité de réaction développée par les étudiants de gauche et qui consiste à chercher à faire la part de l’apprentissage d’habiletés et de l’endoctrinement. Cette réaction apparait toutefois de plus en plus difficile à tenir à mesure que le niveau d’étude augmente et que les espoirs d’obtenir un emploi « intègre » se réduisent. Devant ce triste constat, reste alors à envisager comment transformer le système.

III] Les perspectives de changement

Duncan Kennedy va chercher à élaborer « une théorie générale d’un point de vue existentiel-marxiste, anarcho-syndicaliste et moderniste (tout en reconnaissant que cet amalgame d’étiquettes ne signifie pas grand-chose) »[13] (A) pour reconstruire le monde en général et la faculté de droit en particulier (B).

A/ Les caractéristiques de la hiérarchie en place
L’auteur dégage six caractéristiques essentielles de cette hiérarchie :

–          La hiérarchie possède une structure en losange : Il y a plus d’individus au milieu qu’au sommet ou à la base

–          Le régionalisme, la division du travail, la race, le sexe… crée des clivages sur le plan des gouts, des valeurs, et des compétences.

–          La société est organisée en cellule corporative composé d’individus issus de différentes couches de la société. Les individus s’identifient davantage à leur cellule corporative qu’à leur position sociale.

–          Chaque cellule a une structure hiérarchique identique à celle des autres cellules et à celle de la société dans son ensemble.

–          Chaque élément hiérarchique au sein de la cellule conforte par analogie la légitimité des autres et contribue au fonctionnement de l’ensemble.

–          Il n’existe pas de structure hiérarchique supérieure aux autres, de « superstructure qui assurerait le maintien de l’ensemble.

Ceci le conduit  à disqualifier la critique marxiste comme outil de lutte contre la hiérarchie ni la lutte des classes, ni l’oppression étatique ne sont selon lui des éléments pertinents. La reproduction de la hiérarchie n’est pas « quelque chose de conceptuellement compréhensible, que des outsiders (le capital, la classe dirigeante, l’Etat) nous impose et maintiennent en place »[14] car les éléments détestables de la hiérarchie « sont encrés dans des centaines de milliers de petits modèles comportementaux et de programmes d’apprentissage implicites qui constituent la totalité du système »[15]. Dès lors le système repose « sur l’apprentissage de la hiérarchie, sur la menace et sur la présence de la violence physique pour contrer les dissidents et sur le sentiment partagé par tous que les individus au dessus d’eux refuseront tout changement, alors que ce qui sont en dessous leur prendraient tout s’ils avaient la moindre chance de le faire »[16].

B/ Les moyens de s’opposer à la hiérarchie en place

Ainsi, point de révolution globale mais un changement progressif de la société par la multiplication de petites actions de transformation au sein de chaque cellule corporative. Il ne convient pas de lutter pour la classe opprimée en reniant son appartenance à la classe supérieur mais bien de lutter contre sa propre oppression par la hiérarchie et ce à quelque niveau que l’on se trouve en son sein car « si nous n’arrivons pas à trouver les moyens de remettre en cause la hiérarchie dans notre vie institutionnelle quotidienne au sein de notre faculté, il est peu probable mais évidemment pas impossible que nous libérions notre plein potentiel comme activiste, organisateur ou comme simple sympathisant, en faveur des individus qui sont situés plus bas dans la hiérarchie »[17].

L’auteur s’attache donc à établir une stratégie de transformation au sein de la cellule juridique par :

–          La création d’un « groupe d’étude de gauche » discutant de ces questions de hiérarchies et organisant si possible des colloques sur ce thème.

–          L’accomplissement d’acte de résistance au sein de la salle de cours par la solidarité que le groupe d’étude créerait entre ses membres.

–          La revendication d’une modification du programme d’études.

–          L’exploitation par la faculté d’une clinique de service juridique pour les personnes pauvres : « L’élément essentiel est que tant la faculté que les étudiants reconnaissent qu’ils ont l’obligation de fournir un service juridique gratuit pour une communauté d’une région donnée ou tout autre groupe bien identifié »[18].

Mais la plus grande difficulté résidera sans doute dans la lutte contre le risque de reproduction de la hiérarchie au sein même du groupe d’étude.

Pour conclure l’auteur livre quelques « propositions utopiques » comme la création d’un « programme conçu pour réduire les disparités entre les résultats obtenus par les étudiants durant leur passage à la faculté de droit »[19], « embaucher les femmes et les candidats issus des minorités ou de la classe ouvrières les plus qualifiés jusqu’à ce que ces groupes occupent un nombre raisonnable de poste de professeur »[20] ou encore, « égaliser tous les salaires de la faculté »[21]. A méditer…

Conclusion (toute personnelle):

L’ouvrage a les défauts de ses qualités. Il s’apparente à un essai sociologique mais écrit par un professeur de droit : il a d’autant plus de chance d’être reçu dans le champ juridique mais au prix peut-être d’une véritable rigueur dans la méthode d’analyse sociologique. En effet l’ouvrage cherche à multiplier les points de vues (il adopte tour à tour une perspective holiste puis individualiste mais aussi une approche tantôt structurelle tantôt interactionniste) ce qui à le mérite de faire apparaitre avec évidence le caractère totalisant de cette fameuse « hiérarchie » mais au détriment parfois de la clarté de l’ensemble et d’une distinction claire entre ce qui est inhérent à l’enseignement du droit et ce qui relève de la structure sociale en général. Dans quelle mesure, par exemple, l’homogénéisation sociale et culturelle qui a lieu à la faculté de droit et auquel sont consacrés des développements importants de l’ouvrage lui est-elle spécifique ?

L’auteur est américain et sa critique apparait d’autant plus pertinente que le modèle d’enseignement aux Etats-Unis constitue presque un idéal type du système hiérarchique et compétitif  mais elle ne semble pas pouvoir être appliquée telle quelle à la France. Les systèmes juridiques eux-mêmes sont différend et il convient d’apprécier la différence entre système de common law et de droit écrit à sa juste valeur comme le mentionne le professeur Koubi dans sa recension[22]. De plus il a été écrit il y a bientôt trente ans et sa portée critique, si elle a eu un retentissement important à l’époque de sa parution aux Etats-Unis, semble beaucoup moins novatrice aujourd’hui, même si elle reste pleinement d’actualité notamment en France dans un contexte de réforme de l’université.


[1] Préface, p.1

[2] Ibid.

[3] Chapitre 1 : « L’expérience de la première année », p. 14

[4] Ibid, p. 21

[5] Chapitre 2 : « La teneur idéologique de l’enseignement du droit », p. 27.

[6] Ibid.

[7] Ibid., p. 29

[8] Ibid., p. 30

[9] Ibid., p. 32

[10] Ibid., p.36

[11] Chapitre 5 : « La reproduction des rapports hiérarchiques », p. 76.

[12] Ibid. p. 84

[13] Chapitre 7 : « La politique de la hiérarchie », p. 101

[14] Ibid., p. 107

[15] Ibid.

[16] Ibid., p. 109

[17] Chapitre 8 : « Stratégies », p. 123-124

[18] Chapitre 9 : « Le groupe d’étude de la faculté de droit », p. 131.

[19] Ibid., p. 143

[20] Ibid., p. 144

[21] Ibid., p. 145

ParAntonin GELBLAT

La Démocratie et le Parlement : La révision constitutionnelle de 2008 : Bilan et perspectives

Compte rendu par M. Antonin GELBLAT  de la journée d’études de l’association française de droit constitutionnel du 13 janvier 2011 :

Cette journée d’étude a été ouverte par le professeur Bertrand Mathieu, président de l’AFDC, qui, en guise d’introduction, a rappelé le fait que le Parlement reste au cœur de la démocratie justifiant ainsi le thème de cette journée d’étude puisque la révision constitutionnelle de juillet 2008 a eu pour objectif de moderniser et de revaloriser le Parlement. Il s’agissait d’une part d’améliorer la qualité de la loi et de moderniser le travail parlementaire et d’autre part de renforcer le contrôle qu’il exerce sur le Gouvernement pour en faire le cœur de son activité.

La matinée était donc consacrée à deux ateliers ayant chacun trait aux deux grandes fonctions du Parlement : La fonction législative et la fonction de contrôle.

I] Premier atelier : La « nouvelle fonction législative »
sous la présidence du professeur Anne Levade

Ce premier atelier se subdivisait en 3 thèmes : La séance publique (A), l’écriture de la loi (B) et les études d’impact (C).

                A/ La séance publique
Le professeur Anne-Marie Le Pourhiet a proposé une synthèse de la journée d’étude décentralisée de Rennes du 17 décembre 2010 qui portait sur « les effets de la révision constitutionnelle et de la modification de règlements des assemblées sur la séance publique au Parlement ». L’effet escompté de ces révisions était de modifier l’équilibre entre le travail en commission et le travail en séance publique. Mai cet objectif ne semble pas véritablement atteint puisque cette revalorisation du travail en commission ne permet pas de diminuer significativement le nombre d’amendement discuté en séance (communication des professeurs Jean-Louis Herin et Jean-Pierre Camby). De même, l’utilisation par le Gouvernement de la procédure accélérée (nouvelle procédure d’urgence) demeure abusive et maintien le Parlement dans son rôle de godillot, faute pour le Gouvernement de devoir justifier l’urgence (communication du professeur Pascal Jan). Enfin, l’utilité des « niches parlementaires de l’opposition » a également été mise en question puisqu’elles conduisent à un rejet systématique, « l’initiative de l’opposition n’ayant aucun sens en régime parlementaire » (communication du professeur Michel Ameller). La conclusion du Professeur Pierre Avril amenait quant à elle à questionner l’écart entre la transparence du travail parlementaire et le faible écho que celui-ci pouvait rencontrer dans les médias. Selon lui, la modernisation du travail parlementaire passe moins par une révision des textes que par une amélioration de comportement et des pratiques.

La seconde intervention, celle du professeur Jean-Eric Gicquel, portait sur les espaces réservés aux groupes minoritaires et d’oppositions. Il relève en premier lieu que la définition des groupes minoritaires est différente au Sénat (nécessité de déclaration expresse) et à l’Assemblée Nationale (par défaut). Ces groupes se voient reconnaitre certains droits particuliers comme celui de demander la création d’une commission d’enquête ou celui, pour les groupes d’opposition de se voir reconnaitre une journée mensuelle de l’ordre du jour qui leur soit réservé. L’article 48 alinéa 5 de la Constitution met la conférence des présidents en situation de compétence liée et se doit de déférer aux demandes de l’opposition qui doit quant à elle respecter un délai de dépôt de six semaines de ses propositions. Toutefois l’effectivité de ce dernier droit doit être relativisée, notamment à l’Assemblée nationale. En effet, outre le fait que cet « espace réservé de l’opposition » à lieu le jeudi (jour de faible présence des parlementaires), le Gouvernement invoque systématiquement le vote bloqué, tandis que la conférence des présidents repousse ce vote au mardi. Dès lors, l’opposition s’exprime devant un hémicycle vide, la majorité n’étant pas présente et ses propositions ne donnent pas immédiatement lieu à un vote. La logique du fait majoritaire limite donc l’importance de ce droit reconnu aux groupes minoritaires et d’oppositions puisque quatre lois seulement ont été adopté suivant cette procédure (et une seule à l’initiative de l’opposition). Le professeur Jean-Eric Gicquel conclut donc que, paradoxalement, ces propositions de loi de l’opposition qui ont « vocation » à être rejetées contribuent moins à la fonction législative du Parlement qu’à sa fonction de contrôle.

                B/ L’écriture de la loi

Le professeur Jean Christophe Le Coustumer a ensuite fait la synthèse de la journée d’étude décentralisée de Caen du 30 novembre 2010 qui portait sur « la révision constitutionnelle de 2008 et l’écriture de la loi ». Cette journée a été l’occasion de s’interroger sur l’équilibre entre le jeu démocratique d’une part et la technicité de la science législative de l’autre. Le bilan fut contrasté mais globalement assez critique notamment quant à l’inadéquation entre les objectifs affichés de la réforme et les résultats obtenus. Cette journée d’étude fut également l’occasion de mettre en lumière les nouvelles contraintes pesant sur les parlementaires (communications du professeur Marie-Joëlle Redord-Fichot). Là encore, l’intervenant conclue que la revalorisation du Parlement passe par une évolution des mentalités davantage que par révision des textes.

Monsieur Grégory Godiveau, maitre de conférences à l’université de Caen, a ensuite proposé une réflexion sur le Conseil constitutionnel : «pré» et / ou «post» législateur ? A travers une étude de cas: « les vicissitudes constitutionnelles de la procédure de garde-à-vue ». Elle visait à révéler l’intervention du juge constitutionnel dans la procédure législative via la nouvelle procédure de question prioritaire de constitutionnalité. Cette intervention se manifeste à travers la détermination des changements de circonstances d’une part et du différemment des effets dans le temps d’une abrogation d’autre part. Le Conseil constitutionnel tend ainsi à se rendre maitre du temps législatif par l’intermédiaire de la question prioritaire de constitutionnalité.

                C/ Les études d’impact

Ce dernier thème a permis la synthèse de la journée d’étude décentralisé de Lyon du 17 décembre 2010 par Mathilde Phillip-Gay, maitre de conférences à l’université Lyon 3, qui se proposait de faire « une étude d’impact des études d’impact ». Ce qui apparait pour certains comme un des éléments les plus importants de la réforme « (conclusions du Professeur Dominique Turpin) s’inspire de deux modèles : anglo-saxon d’une part, qui met en œuvre une procédure ancienne et non institutionnelle inspirée d’une méthodologie manageriale et européen de l’autre, selon lequel les études d’impact sont rédigées par les administrations centrales. En France, les études d’impact sont rédigées par une mission qui dépend du secrétariat général du Gouvernement ce qui fait nécessairement peser un doute sur leur objectivité. Après un an d’utilisation, leurs effets semblent en tout cas moins importants qu’escomptés, la faute sans doute a certains de leurs défauts :

–          Les nombreuses exceptions à l’obligation de rédiger une étude d’impact (notamment celle visant les propositions de lois)

–          La qualité parfois défectueuse (exemple des études d’impact accompagnant le projet de loi sur la burka)

–          L’absence d’objectivité puisque l’étude d’impact vise moins à déterminer s’il et nécessaire de légiférer qu’à défendre le projet de loi présenté par le Gouvernement.
Ainsi pour remédier à ces travers quelques pistes ont été proposées :

–          Soumettre les propositions de loi à l’obligation d’étude d’impact pour éviter que le Gouvernement ne transfère un projet à un parlementaire pour se soustraire à son obligation.

–          Augmenter les données sociologiques au sein des études d’impact

–          Mettre fin au monopole gouvernementale sur la rédaction et y associer plus étroitement le public non pas pour participer directement  à l’élaboration de la loi mais seulement à l’évaluation de la nécessité d’une loi afin de ne pas porter atteinte à la légitimité parlementaire et au mécanisme représentatif.

II] Second atelier : La « nouvelle fonction  de contrôle »
sous la présidence du professeur Jean Gicquel

Ce second atelier portait sur les possibles renouveaux occasionnés par la révision constitutionnelle de 2008 ; celui de la fonction de contrôle du Parlement sur le Gouvernement en particulier (A) mais aussi et plus généralement celui des équilibres institutionnels (B).

                A/ Le renouveau de la fonction de contrôle du Parlement sur le Gouvernement

La première intervention, celle du professeur Xavier Magnon, visait à la synthèse de la journée d’étude tenue à Perpignan le 13 décembre 2010. Elle a permis de dégager une typologie des formes de contrôles. Ces derniers peuvent être :

–          Imposés : comme celui prévu à l’article 48 alinéa 5 de la Constitution et qui reserve une semaine de séance par mois au contrôle des parlementaires sur l’action du Gouvernement.

–          Défensifs : Il s’agit ici d’une réponse des parlementaires aux initiatives gouvernementales

–          Offensifs : Lorsque la mise en jeu du mécanisme de contrôle est à l’initiative du Parlement
Elle a également permis de mettre en lumière l’opposition entre deux tendances qui n’appréhendent pas la notion de contrôle de la même manière :

–          La première tendance entend le contrôle de manière restrictive (Liability) comme la seule mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel entend la notion de contrôle.

–          La seconde tendance entend le contrôle de manière plus large (Accountability) comme l’obligation de rendre des comptes de son action. Or cette conception serait celle du constituant de 2008.
Si cette seconde acception semble plus favorable à une extension du champ du contrôle, l’auteur note que son exercice étant culturellement réservé à l’opposition, le Parlement ne peut user efficacement des nouveaux pouvoirs qui lui sont offerts. Il est donc nécessaire de faire la part des mécanismes ineffectifs et de ceux qui peuvent véritablement servir.

–          On trouve dans le premier groupe des mécanismes ineffectifs, les résolutions qui ont été neutralisés par le Parlement lui-même puis par le Conseil constitutionnel puisqu’elles ne doivent pas aboutir à mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement ni être assimilable à des injonctions à son égard. De même, le contrôle des nominations présidentielles ou celui portant sur les interventions armées semble se réduire à un entérinement parlementaire des choix gouvernementaux.

–          Toutefois, il reste selon le professeur Magnon des raisons d’espérer. En effet, si le contrôle est traditionnellement réservé à l’opposition, il faut alors s’intéresser au renforcement des droits de l’opposition tels que le « droit de tirage » pour la création des commissions d’enquêtes. Il faut également noter le renouveau de certains moyens de contrôle classique comme les questions écrites devant l’Assemblée nationale dont le nombre est en très forte augmentation.

Toutefois, ce contrôle demeure toujours indirect puisqu’à travers le Gouvernement, il vise le Président de la République.

Monsieur Jean-François Calmette, maitre de conférences à l’université de Perpignan, s’est ensuite  demander s’il existait une possibilité de rapprochement entre l’évaluation et le contrôle et si l’évaluation des politiques publiques ne constituait pas une modalité de contrôle. Après avoir remarqué que la Cour des compte se devrait dorénavant d’équilibrer son aide entre le Parlement et le Gouvernement il s’est intéressé plus particulièrement à deux « avancées » en matière d’évaluation :

–          La création par le règlement de l’Assemblée nationale d’un nouvel organe (inspiré du National Audit Office britannique), le comité d’évaluation et de contrôle. Celui-ci permettra à l’opposition de mener une enquête sachant qu’un de ses rapporteurs sera issu de l’opposition.

–          La pratique des « questions cribles » au Sénat apparait également comme une modalité d’évaluation intéressante.

Mais il convient  pour l’auteur de conclure que si la mission d’évaluation demeure indéterminée à la lecture des textes elle est au contraire très clairement distinguée de la mission de contrôle aux yeux du Conseil constitutionnel. Aussi si l’évaluation peut apparaitre comme une modalité de contrôle celui-ci serait d’ordre plus administratif que politique.

                B/ Le renouveau des équilibres institutionnelles

Le professeur Richard Ghevontian a  tout d’abord livré la synthèse de la journée d’étude d’Aix en Provence du 16 décembre 2010 qui portait sur « L’exécutif et les nouveaux droits du Parlement : de nouveaux équilibres institutionnels ? ». Selon lui, la constitutionnalisation du droit parlementaire visait à faire obstacle au contrôle du conseil constitutionnel mais finalement, les lois organiques appliquant la réforme constitutionnelle ont ramené, peu ou proue, à la situation antérieure. La modification de l’ordre du jour, par exemple, sert davantage le couple exécutif / majorité que le Parlement dans son ensemble. L’opposition ne semble pas s’être saisie de cette réforme se cantonnant traditionnellement dans un rôle essentiellement négatif. Ainsi la revalorisation semble surtout être celle de la majorité parlementaire qui manifeste dernièrement des velléités d’autonomie et d’indépendance. De même un nouvel équilibre semble se manifester entre l’Assemblée nationale et le Sénat qui réhausse sa position.

Ainsi, alors que la réforme visait à renforcer le Président de la République et l’opposition, elle a aboutie à renforcer la majorité parlementaire et le Gouvernement, la réforme  échappe à ceux qui l’ont créée puisque le régime parait en voie de reparlementarisation.

Le professeur Ariane Vidal-Naquet  s’est quant à elle interrogé sur l’existence d’un rééquilibrage au sein de l’exécutif en distinguant :

–          L’équilibre statique qui conduit au constat d’un affaiblissement du Premier ministre.

–          L’équilibre dynamique qui conduit à une revitalisation de la majorité parlementaire qui, avec l’inversion du calendrier, fait pression sur le Président de la République afin d’assurer leur réélection ce qui semble conduire à l’avènement d’un Premier ministre de législature.

La matinée s’est conclue par un discours du Président Accoyer qui s’est attaché à défendre sa réforme du règlement de l’Assemblée nationale et notamment le « temps législatif programmé » qui permettrait selon lui de mettre fin à l’obstruction parlementaire, de faire renoncer le Gouvernement à l’utilisation de la procédure accéléré et de faire respecter la session unique. « Le temps ne sera donc plus un enjeux » selon ses propres termes. Il a également insisté sur le fait que les travaux des parlementaires devaient être mieux connus du public et donc sur l’importance de la publicité des travaux des commissions et des rapports d’évaluation.

L’après-midi fut l’occasion de s’intéresser aux points de vue des acteurs parlementaires eux-mêmes grâce à deux tables rondes. La première réunissait les secrétaires généraux de chaque chambre (III), tandis que la seconde permettait un débat entre un député de la majorité et un autre de l’opposition (IV).

III] Première table ronde : « Quels changements dans la vie des deux assemblées depuis la révision de 2008 ? »
sous la présidence du professeur Dominique Rousseau

Cette première table ronde avait pour but de préciser l’impact de la révision de juillet 2008 sur le fonctionnement des assemblées grâce à l’analyse des secrétaires généraux des chambres parlementaires : Madame Corinne Luquiens pour l’Assemblée nationale et Monsieur Alain Delcamp pour le Sénat.

Concernant la chambre basse, la principale réorganisation est due au transfert d’activités  de la séance vers les commissions et à l’augmentation de ces dernières (scission de la commission des affaires sociales et culturelles et création d’une commission du développement durable). Il a ainsi fallu réaménager ou créer des salles adaptées aux nouveaux travaux des commissions et prévoir la présence du gouvernement en leurs seins. La réforme de l’ordre du jour a également entrainé la revalorisation de la conférence des présidents qui devient ainsi une véritable instance de négociation de l’ordre du jour entre Gouvernement, majorité et opposition mais l’équilibre fixé par la Constitution en ce qui concerne la répartition de cet ordre du jour n’est toutefois pas respecté.

Au Sénat, la révision a, selon Monsieur Delcamp, été reçue dans un climat spécifique qui tient à la composition politique de l’institution et plus spécifiquement à l’absence de majorité absolue. De plus, cette réception de la réforme  qui permet de renforcer l’indépendance de l’institution coïncide avec l’arrivée d’un Président qui souhaitait renforcer la place des groupes politiques. Ainsi, l’Administration, habituée à travailler essentiellement avec la majorité doit aujourd’hui veiller à se placer à équidistance de la majorité et de l’opposition. Les relations entre l’administration et les groupes politiques sont donc parfois compliquées. Le renforcement des commissions a lui aussi eu des conséquences importantes puisque les groupes sont plus présents en leurs seins. Il en va de même du Gouvernement, comme l’a décidé le Conseil constitutionnel qui impose sa présence permanente en commission ce qui apparait contraire à la tradition républicaine du Sénat. La plus grande liberté octroyée au Sénat permet de renforcer le consensus interne à l’institution face au gouvernement mais occasionne également une plus grande complexité dans l’organisation du travail parlementaire. Il en va par exemple ainsi en matière d’ordre du jour puisque la chambre haute doit aujourd’hui se mettre en mesure de remplir deux semaines d’ordre du jour réservée dont elle n’avait pas nécessairement besoin selon son secrétaire général.

IV] Seconde table ronde : « Un Parlement revalorisé depuis la révision de 2008 ? »
sous la présidence du professeur Bertrand Mathieu

Ce second débat fut l’occasion de découvrir l’analyse des acteurs politiques sur cette réforme et plus particulièrement des députés.

Monsieur Jean-François Copé, ancien président du groupe majoritaire à l’Assemblée nationale est revenu sur la nécessité de cette révision, la seule pratique n’aurait selon lui pas permis une telle revalorisation aussi rapidement. Ce rééquilibrage opéré en faveur du Parlement s’est fait au détriment du Premier ministre et de son gouvernement. Mais, d’après le secrétaire général de l’UMP, pour que cette réforme soit pleinement effective, les parlementaires doivent se saisir de leurs nouveaux pouvoirs ce qui implique d’être à Paris (l’absentéisme des députés ne relèverait pourtant pas d’un problème de cumul), de s’investir dans l’évaluation et de renforcer la spécialisation des parlementaires.
A l’inverse, pour le député du parti socialiste Jean-Jacques Urvoas, le rôle du Parlement n’a pas changé suite à cette révision car la majorité est toujours aussi disciplinée face à l’exécutif.  La revalorisation du travail en commission, dans lequel le rapporteur joue désormais un rôle prépondérant d’interlocuteur entre la majorité et le Gouvernement, n’a ainsi aucune conséquence puisque le fait majoritaire s’y impose avec autant de force qu’en séance. Cette dernière est d’ailleurs plus contrainte, plus brève et plus manichéenne. Le seul rééquilibrage a ainsi eu lieu entre le groupe majoritaire et le Gouvernement, le président de groupe, de simple soutien, devient interlocuteur.  Les relations entre majorité et opposition n’ont donc pas changé, pour ce faire, il serait nécessaire de substituer au couple délibérants / exécutants, le couple gouvernants / opposants.

Conclusion de Monsieur Edouard Balladur

Monsieur Balladur a été amenée à conclure cette journée d’étude ayant présidé les travaux du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions qui ont servi de fondement à la révision constitutionnelle de 2008. L’ancien Premier ministre a insisté sur la nécessité que la mise en œuvre de cette réforme soit conforme à son esprit tout en soulignant la difficulté à abandonner trente ans de pratique politique fondée sur la supériorité de l’exécutif, cette « culture d’autorité et de discipline ». Cette évolution des mœurs est nécessaire pour que la réforme produise tous ses effets qui ne seront ni immédiats ni spectaculaires. Il a enfin mentionné les difficultés d’application qui devront être surmontées :

–          Quant au partage de l’ordre du jour

–          Quant au droit de tirage

–          Quant au contrôle des nominations par le Parlement

–          Quant à la nécessité de faire primer le droit constitutionnel sur le droit européen des droits de l’Homme

Monsieur Balladur a enfin insisté sur le fait que le régime reste mixte et qu’une cohabitation demeure possible et supportable seulement si le Président de la République et le Premier ministre gardent en vue l’intérêt général.