Archive mensuelle janvier 2012

ParAntonin GELBLAT

Le Sénat s’est « mis au vert »

Chronique en droit parlementaire : janvier 2012 :
« Le Sénat se met au Vert »  : La constitution d’un groupe écologiste au Sénat

La proposition de résolution « tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l’action du Sénat en matière de développement durable » déposée par le Président Bel le 28 novembre 2011 a été adoptée en séance publique le 19 décembre 2011 et validé par le Conseil constitutionnel le 22 décembre. Elle modifie pour la trente-septième fois le règlement du Sénat (RS) afin de permettre, d’une part l’abaissement du seuil nécessaire à la constitution d’un groupe politique (I) et d’autre part la création d’une nouvelle commission permanente consacrée au développement durable et à l’aménagement du territoire (II).

I. La constitution d’un groupe écologiste au Sénat

Cette modification du règlement, dont l’objectif affiché est de renforcer le pluralisme au sein de la Haute-assemblée, abaisse à dix, le nombre minimal de sénateurs nécessaires à la composition d’un groupe parlementaire contre quinze auparavant.

Pourtant, cette trente-septième révision du règlement sénatorial ne s’est pas faite sans heurts puisque les sénateurs centristes se sont fermement opposés à cette résolution qu’ils considèrent comme un arrangement politicien. Cela semble bel et bien être le cas puisque elle est le produit d’un accord entre les sénateurs socialistes et écologistes, ces derniers n’ayant pas présenté de candidat à la présidence du Sénat contre M. Bel. D’ailleurs, la volonté de permettre la constitution d’un groupe écologiste était clairement affirmé par l’exposé des motifs de la proposition de résolution qui mentionnait le fait que « les formations écologistes, également représentées dans de nombreux conseils municipaux, généraux ou régionaux, ainsi qu’au Parlement européen, ont vu leur représentation doubler au Sénat lors du renouvellement de septembre dernier, mais ne peuvent en l’état actuel de notre Règlement constituer un groupe ». M. Anziani, sénateur PS, dans son rapport établi pour la commission des lois défendait quant à lui cette proposition en faisant valoir trois arguments. Historique d’abord puisque jusqu’en 1971 et la proposition de M. Prélot, le seuil minimal nécessaire à la création d’un groupe était fixé à onze sénateurs. Comparatiste ensuite car dans certains Etats de tradition parlementaire, au premier rang desquels la Grande-Bretagne, il n’existe aucun seuil, la seule affiliation des parlementaires à un parti suffit à la constitution d’un groupe politique. Institutionnel enfin : l’Assemblée nationale fixe à 15 le seuil minimal de constitution d’un groupe mais comporte 577 membres. Il faut donc 2,6% de députés pour former un groupe à l’Assemblée nationale contre 2,9% au Sénat qui ne compte que 348 sénateurs. Proportionnellement, le seuil de création d’un groupe demeure donc légèrement plus élevé dans la Haute-chambre.

Cette révision du règlement, obligatoirement soumise au contrôle du Conseil constitutionnel en vertu de l’article 61 alinéa 1 de la Constitution, a été validée sans réserve par ce dernier à l’occasion de sa décision n° 2011-643 DC du 22 décembre 2011. Les sénateurs écologistes ont donc pu, pour la première fois dans l’histoire de la cinquième République, se constituer en groupe politique autonome (ils siégeaient en effet, depuis les dernières élections au sein du groupe socialistes et apparentés et Europe Ecologie – les Verts rattachés).

Le groupe écologiste a été créé le 11 janvier, par la remise au Président du Sénat de la liste des sénateurs y adhérant (au premier rang desquels le président du groupe M. Placé) et de la déclaration formulant les objectifs et les moyens de la politique qu’ils préconisent conformément à l’article 5 du règlement du Sénat. Cela permettra dorénavant aux sénateurs écologistes de jouir de certaines prérogatives réservées aux groupes politiques :

– Ils seront ainsi représentés de manière proportionnelle au sein de tous les organes du Sénat : le bureau (art. 3, al. 7 RS), la conférence des présidents qui passe ainsi de 23 à 24 membres (art. 29 RS) et l’ensemble des commissions permanentes, spéciales ou d’enquêtes (art. 8 al. 2 à 6 et 9, art. 10 al. 1 et 2 et art. 11 al. 2 RS).

– Ils pourront également demander une modification de l’ordre du jour (art. 29 bis al. 7), une déclaration gouvernementale sur un sujet déterminé (art. 50-1 C.) ou un débat d’initiative sénatoriale (art. 73 undecies al. 1RS) et bénéficieront de droits relatifs à la discussion en séance publique (art. 29 ter, art 38, al. 4 et 5, art. 39 al. 3 et 4 RS notamment) et au « contrôle de l’activité gouvernementale » en fonction de leur importance numérique (art. 75 bis et 75 ter al. 2 RS).

– De surcroît, le Groupe écologiste pourra, par l’intermédiaire de M. Placé,  exercer les droits reconnus aux présidents de groupe, dont la participation à la conférence des présidents (art. 29 al. 1 RS), la demande de constitution d’une commission spéciale (art. 16 al. 2 bis RS), la demande de clôture d’une discussion (art. 38 al. 1 RS), la demande d’un scrutin public ordinaire (art. 60 RS), la demande d’un vote sans débat ou après débat restreint (art. 47 ter al. 1) ou encore le dépôt, au nom du groupe, d’une proposition de résolution relevant de l’article 34-1 de la Constitution (art. 50 bis al. 2).

– Mais surtout, et conformément à l’article 51-1 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les sénateurs écologistes se sont déclarés groupe minoritaire et jouiront ainsi de droits spécifiques. Ils pourront ainsi bénéficier d’un droit de tirage, c’est-à-dire demander la création d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information par année parlementaire (art. 6 bis RS). Ils disposeront également de ce qui est communément appelé les niches parlementaires, une séance par mois est ainsi réservée à l’ordre du jour fixé par les groupes minoritaires et d’opposition conformément à l’article 48 alinéa 5 de la Constitution. Les sénateurs écologistes auront ainsi l’assurance de voir leurs propositions de loi discutées.

La proposition de résolution « tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l’action du Sénat en matière de développement durable » déposée par le Président Bel le 28 novembre 2011 a été adoptée en séance publique le 19 décembre 2011 et validé par le Conseil constitutionnel le 22 décembre. Elle modifie pour la trente-septième fois le règlement du Sénat (RS) afin de permettre, d’une part l’abaissement du seuil nécessaire à la constitution d’un groupe politique (I) et d’autre part la création d’une nouvelle commission permanente consacrée au développement durable et à l’aménagement du territoire (II).

II. La création d’une commission permanente
du développement durable et de l’aménagement du territoire

La révision constitutionnelle de l’été 2008 a modifié l’article 43 de la Constitution dans le but de revaloriser les commissions permanentes. Dans cette optique, les commissions permanentes disposent dorénavant, pour l’examen des projets et propositions de loi, de la compétence de droit commun autrefois dévolue aux commissions spéciales. Mais au-delà de cette mise en conformité du texte au fait, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a relevé de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes pouvant être instaurées au sein de chaque chambre. Ce rehaussement, s’il reste bien faible en comparaison des autres grandes démocraties européennes (dont les chambres comptent entre 15 et 20 commissions) était présenté par ses promoteurs comme procédant de la volonté d’assouplir la rationalisation du parlementarisme mis en œuvre en 1958. L’Assemblée nationale avait alors rapidement usé de la possibilité offerte par cette révision en scindant les deux commissions les plus chargées par une révision de l’article 36 de son règlement (Résolution du 27 mai 2009) : La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a ainsi laissé la place à deux commissions l’une chargée des affaires sociales, l’autre des affaires culturelles et de l’éducation. De la même manière, la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire a été divisée, le domaine du développement durable et de l’aménagement du territoire étant confié à une commission permanente à part entière. Mais le Sénat quant à lui, n’avait pas souhaité user de cette faculté se contentant de changer la dénomination  de certaines commissions, (Résolution du 02 juin 2009)  Les sénateurs socialistes et écologistes avaient d’ailleurs à l’époque, manifesté leur opposition à la création d’une commission du développement durable.

Ils ont, semble-t-il, changé d’avis puisque, suite à l’alternance, le Sénat a finalement décidé d’augmenter le nombre de ses commissions en scindant la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire en deux afin que les « affaires écologiques » fassent l’objet d’une instance qui leur soit dédiée. L’article 2 de la résolution du 19 décembre 2011 instaure donc une nouvelle commission. Cette création a toutefois dû surmonter les inquiétudes manifestées par l’opposition sénatoriale qui accusait la majorité de créer cette commission pour donner des gages aux centristes. Le groupe UMP, invoquait à cette occasion l’exemple de la chambre basse, dans laquelle, une telle création a selon eux été source de grandes difficultés. Ce groupe considère que cette nouvelle commission risque de complexifier le travail législatif. Il est vrai qu’a contrario de l’Assemblée nationale, la Haute chambre n’énumère pas au sein de son règlement les compétences dévolues à chacune des commissions permanentes. L’opposition sénatoriale considère ainsi que la répartition des projets et propositions de loi entre la commission des affaires économiques et celle du développement durable est susceptible de poser problème. Le groupe centriste proposait ainsi, plutôt qu’une scission, la création d’un vice-président de la commission spécialement chargé des questions environnementales. Cette proposition n’a pas été retenue, la majorité préférant lister, dans le rapport de la commission des lois et à titre indicatif, les domaines de compétence de chacune des deux commissions. Elle a considéré au surplus que cette difficulté pourrait être surmontée par le dialogue entre commissions et par la procédure de saisine pour avis prévue par l’article 17 alinéa 1 du règlement du Sénat. Cette nouvelle commission comprendra donc trente-neuf membres (soit la moitié des effectifs de l’ancienne commission) mais dérogera, jusqu’au prochain renouvellement sénatoriale, au principe de la représentation proportionnelle des groupes pour des raisons pratiques. Elle porte enfin le nombre de membres de la Conférence des présidents à 25 puisque le futur président de cette commission y siégera. Quant aux effets induits par une telle création sur le travail parlementaire, il est bien sûr trop tôt pour les évaluer et seul l’avenir permettra d’en prendre pleinement la mesure

Cette résolution met finalement en évidence le caractère profondément politique du droit parlementaire puisque des contraintes partisanes ont largement contribué à sa création. Mais elle témoigne surtout, et de manière plus inquiétante, de la prise en compte croissante de facteurs économiques qui pèsent sur son élaboration. En effet, le coût de cette réforme a été mis en exergue par l’opposition sénatoriale qui la considère comme incompatible avec l’objectif annoncé par le Président Bel de réduction de 3% du budget de fonctionnement du Sénat. La majorité quand à elle s’attache à démontrer que cette réforme est compatible avec l’objectif de réduction des déficits. Un consensus est donc établi entre les deux principaux groupes politiques au Sénat autour de l’idée selon laquelle la revalorisation parlementaire ne doit se faire que dans le cadre d’une rationalisation budgétaire.

Malgré la rime, qu’il nous soit permis de douter de la compatibilité de ces deux objectifs et de regretter, en guise de conclusion, que les sénateurs fassent primer les contraintes économiques sur les aspirations démocratiques.

ParJuliette GATE

Liberté-e-s : Expulsion des personnes atteintes du VIH et traitement inhumain

Au sein de l’atelier « Libertés ! » du Clud, notre collègue Juliette Gaté nous offre parfois quelques billets issus de son admirable blog : Liberté-e-s ; en voici un article (daté du 03 janvier 2012) :

Expulsion des personnes atteintes du VIH
et traitement inhumain

Le 20 décembre dernier (CEDH, 2e Sect. 20 décembre 2011, Yoh-Ekale Mwanje c. Belgique), la Cour Européenne des droits de l’Homme (CEDH) a jugé que l’expulsion  d’une femme atteinte du VIH vers son pays d’origine, le Cameroun, n’était à pas à considérer comme un traitement inhumain et dégradant  au sens de l’article 3 de la Convention , alors même qu’il est admis que l’accès aux soins est très  difficile  dans ce pays . Elle a revanche  tout de même condamné la Belgique (pour la seconde fois en une semaine) en considérant que les conditions de  détention de la jeune femme avant son extradition consistaient en un traitement inhumain.

L’affaire concerne   une femme d’une quarantaine d’années native du Cameroun, atteinte du VIH et installée au Pays-Bas depuis 2002 sans titre de séjour régulier. Celle-ci y entame une relation avec un néerlandais et décide quelques mois plus tard de suivre  son compagnon pour  s’installer en Belgique. En septembre 2009, ils décident de se marier mais l’illégalité de son séjour est alors découverte et elle est envoyée dans le centre pour étrangers de Bruges puis,  du 17 décembre 2009 au 9 avril 2010, dans le centre 127 bis de Steenokkerzeel. Malgré des certificats médicaux attestant de son état de santé, elle ne recevra le traitement nécessaire à traiter son VIH qu’en mars 2010.

La saisine de la Cour en urgence empêchera un temps son départ pour le Cameroun, mais le 20 décembre dernier la Cour admettra pourtant la légalité de son expulsion.

La décision est surprenante et choquante à divers titres. En premier lieu, parce qu’il est unanimement admis que l’offre de soins pour lutter contre le VIH est précaire au Cameroun. Cameroun Aids  note ainsi en septembre 2010 que, fin 2007, 15% seulement des malades, tous soutiens et tous partenaires confondus, ont bénéficié d’une prise en charge dans 70 sites d’interventions répartis sur l’ensemble du pays. Parmi ces personnes infectées,  75 % sont des femmes. D’autres rapports montrent aussi que depuis l’année 2008, il ne se passe pas de mois sans que l’on ne déclare les ruptures de stock d’une ou de deux molécules antirétrovirales (ARV) ou de réactif. Or, depuis 1991, la CEDH considère que la responsabilité de l’Etat qui extrade ou expulse peut être engagée si cette mesure a lieu vers un  pays de destination, qu’il soit ou non partie à la Convention , où il existe des motifs sérieux de penser que le requérant court un risque réel de mauvais traitements (Vilvarajah et autres c. Royaume-Uni 30/10/1991). Si ceux-ci sont souvent politiques dans la jurisprudence de la CEDH, ils peuvent aussi être liés à l’état de santé du requérant. Ainsi  en 1997, dans une décision D. c. Royaume-Uni (02/05/1997), la Cour considère qu’il y a bien  violation de l’article 3 si le royaume Uni décide de maintenir sa décision d’expulsion d’un malade du sida en phase terminale vers Saint-Kitts, les soins ne pouvant, à destination, lui être assurés.

L’étude de la jurisprudence montre toutefois que la Cour est très sévère dans ce cadre et exige qu’il y ait impossibilité de soins plus que difficultés . En 2006 ainsi, dans une affaire  Aoulmi c. France (17/01/2006 ) , elle considère qu’il n’y a pas traitement inhumain à propos de la décision de renvoi en Algérie du requérant, porteur de l’hépatite C. Dans ce cas, bien que consciente que la maladie du requérant est sérieuse, la Cour n’estime pas qu’il existe un risque suffisamment réel pour que son renvoi en Algérie soit contraire à l’article 3. Plus, dans une tristement célèbre affaire de 2008 (N. c. Royaume-Uni du 27 mai 2008 ), elle n’a pas autorisé une ougandaise atteinte du SIDA et ayant développé plusieurs manifestations graves du syndrome et dont la demande d’asile avait été rejetée, à rester en Angleterre. Rappelant sa jurisprudence antérieure, la Cour reconnaît qu’à titre « très exceptionnel », et si le traitement n’est pas disponible, si le requérant n’a personne sur qui compter dans son pays d’origine, nulle part ou aller, et qu’une très forte probabilité de mort prématurée et de souffrances physiques ou morales existe, l’expulsion peut emporter violation de l’article 3.

Dans le cas présent, la Cour a estimé que la situation n’était pas marquée par des «circonstances très exceptionnelles » et que les conditions n’étaient pas réunies pour soulever la question sous l’angle de l’article 3. Même si le traitement est difficile à obtenir, le fait qu’il existe dans le pays suffit à exonérer le pays « d’accueil ». Et la Cour d’ajouter : «l’article 3 ne fait pas obligation à l’État contractant de pallier lesdites disparités en fournissant des soins de santé gratuits et illimités à tous les étrangers dépourvus du droit de demeurer sur son territoire.»

Dans cette logique, 15% seulement de personnes soignées dans le pays où l’on souhaite renvoyer la personne malade ne doit donc être considéré comme présentant un risque sérieux pour la santé au regard de la Cour…

La décision est d’autant plus choquante qu’elle contraste avec les exigences croissantes de la CEDH en matière de soins dispensés dans les lieux de détention. A ce propos, on le sait et on s’en réjouit, la Cour ne cesse d’accroître son contrôle, sanctionnant les états qui n’offrent pas des conditions sanitaires satisfaisantes à leurs détenus. Depuis l’arrêt Kudla contre Pologne du 26 octobre 2000 la Cour attache une attention particulière aux  conditions matérielles de la détention en ce qui concerne l’administration matérielle de soins médicaux en prison. Dans  l’arrêt Mac Glinchey contre Royaume-Uni du 29 avril 2003 la Cour insiste sur  la nécessité de procurer des soins médicaux en adéquation avec la pathologie du détenu et  dans l’arrêt Gelfmann contre France du 14 décembre 2004, elle juge d’ailleurs que le maintien en détention d’un détenu atteint du Sida n’entraîne pas une violation de l’article 3 puisque les autorités – attentives à l’état de santé du requérant auquel elles fournissent les soins médicaux appropriés – sont aptes à intervenir en cas de dégradation de l’état de santé du détenu, eu égard aux moyens offerts par le droit français.

En l’espèce, cette rigueur ne se dément pas puisque la Cour constate  en revanche, en l’espèce,  une violation de l’article 3  au motif que lors de la détention de cette ressortissante camerounaise, les autorités belges n’ont pas agi avec une diligence suffisante pour « protéger [s]a santé […] et empêcher la dégradation de son état de santé » (§ 98). Les juges européens précisent que l’insuffisance des soins lors de la détention « a porté atteinte à la dignité de la requérante et, combinée avec l’état de détresse résultant de la perspective d’un éloignement, a constitué pour elle une épreuve particulièrement difficile allant au-delà du niveau inévitable de souffrance inhérent à la détention et à l’affection dont elle était atteinte et s’analyse en traitements inhumains et dégradants » (§ 98). La Cour condamne en outre la Belgique pour avoir privé de liberté trop longuement la requérante alors même qu’elle pouvait assurer son contrôle par d’autres moyens moins contraignants ; le prolongement de la détention pendant plusieurs semaines est la source d’une violation du droit à la liberté et à la sûreté (article 5).

Cette décision illustre le caractère hautement politique du contrôle de la Cour. Comme le rappelle Nicolas Hervieu dans sa note sous cette décision , la légitimité de la Cour est en ce moment même très contestée par certains états (Royaume-Uni et Suisse notamment) qui lui intiment l’ordre de ne pas trop se mêler  de certaines affaires, notamment celles relatives au retour des étrangers, au risque de voir sa compétence diminuée.

La cour n’en a pas moins entamé une fronde, discrète mais efficace. Sous cette décision en effet, six des sept juges ont tenu à faire savoir, dans une « opinion partiellement concordante commune » qu’ils en désapprouvaient le sens mais s’étaient sentis liés par la récente décision Royaume-Uni de 2008 (prononcée par la Grande chambre, ce qui n’est pas le cas en l’espèce !) et avaient  donc privilégié la sécurité et la cohérence juridiques. L’audace est timide et ne consolera pas la requérante. Elle est tout de même, on peut l’espérer, le signe d’un frémissement qui pourrait augurer d’un revirement prochain. En faisant ceci, la Cour alerte en effet l’opinion publique sur sa pensée profonde et espère sans doute ainsi qu’on ne la ligotera pas avant qu’elle puisse l’exprimer officiellement, dans le corps même d’une prochaine décision. On ne peut que l’appeler, à  notre tour, de nos vœux !

ParCollectif l'Unité du Droit (CLUD)

Les Cahiers de l’Unité du Droit : deuxième livraison

Les deuxièmes de nos Cahiers
ont été livrés et sont publiés ici depuis janvier 2012.

Ces cahiers (auxquels la Bibliothèque Nationale de France a attribué l’ISSN (2116-0147))
contiennent principalement les actes de deux des premières Conférences René Levasseur (I & II)
tenues à l’Université du Maine :

En voici le sommaire :

Qui fait la Loi ?Conférence Levasseur du 18 mars 2011 :

avec notamment les contributions de :

– Mme le député Marietta KARAMANLI ;

– M. Antonin GELBLAT ;

Tous fichés ?Conférence Levasseur du 22 avril 2011 :

avec notamment les contributions de :

– M. Morgan REYNAUD ;

– Mme Marianne GOURCUFF ;

– Ainsi qu’un article de doctrine
à propos du développement du stockage géologique du Co2 par Mme Catherine ROCHE.

Les cahiers sont accessibles en cliquant ICI !