Compte rendu par M. Antonin GELBLAT de la journée d’études de l’association française de droit constitutionnel du 13 janvier 2011 :
Cette journée d’étude a été ouverte par le professeur Bertrand Mathieu, président de l’AFDC, qui, en guise d’introduction, a rappelé le fait que le Parlement reste au cœur de la démocratie justifiant ainsi le thème de cette journée d’étude puisque la révision constitutionnelle de juillet 2008 a eu pour objectif de moderniser et de revaloriser le Parlement. Il s’agissait d’une part d’améliorer la qualité de la loi et de moderniser le travail parlementaire et d’autre part de renforcer le contrôle qu’il exerce sur le Gouvernement pour en faire le cœur de son activité.
La matinée était donc consacrée à deux ateliers ayant chacun trait aux deux grandes fonctions du Parlement : La fonction législative et la fonction de contrôle.
I] Premier atelier : La « nouvelle fonction législative »
sous la présidence du professeur Anne Levade
Ce premier atelier se subdivisait en 3 thèmes : La séance publique (A), l’écriture de la loi (B) et les études d’impact (C).
A/ La séance publique
Le professeur Anne-Marie Le Pourhiet a proposé une synthèse de la journée d’étude décentralisée de Rennes du 17 décembre 2010 qui portait sur « les effets de la révision constitutionnelle et de la modification de règlements des assemblées sur la séance publique au Parlement ». L’effet escompté de ces révisions était de modifier l’équilibre entre le travail en commission et le travail en séance publique. Mai cet objectif ne semble pas véritablement atteint puisque cette revalorisation du travail en commission ne permet pas de diminuer significativement le nombre d’amendement discuté en séance (communication des professeurs Jean-Louis Herin et Jean-Pierre Camby). De même, l’utilisation par le Gouvernement de la procédure accélérée (nouvelle procédure d’urgence) demeure abusive et maintien le Parlement dans son rôle de godillot, faute pour le Gouvernement de devoir justifier l’urgence (communication du professeur Pascal Jan). Enfin, l’utilité des « niches parlementaires de l’opposition » a également été mise en question puisqu’elles conduisent à un rejet systématique, « l’initiative de l’opposition n’ayant aucun sens en régime parlementaire » (communication du professeur Michel Ameller). La conclusion du Professeur Pierre Avril amenait quant à elle à questionner l’écart entre la transparence du travail parlementaire et le faible écho que celui-ci pouvait rencontrer dans les médias. Selon lui, la modernisation du travail parlementaire passe moins par une révision des textes que par une amélioration de comportement et des pratiques.
La seconde intervention, celle du professeur Jean-Eric Gicquel, portait sur les espaces réservés aux groupes minoritaires et d’oppositions. Il relève en premier lieu que la définition des groupes minoritaires est différente au Sénat (nécessité de déclaration expresse) et à l’Assemblée Nationale (par défaut). Ces groupes se voient reconnaitre certains droits particuliers comme celui de demander la création d’une commission d’enquête ou celui, pour les groupes d’opposition de se voir reconnaitre une journée mensuelle de l’ordre du jour qui leur soit réservé. L’article 48 alinéa 5 de la Constitution met la conférence des présidents en situation de compétence liée et se doit de déférer aux demandes de l’opposition qui doit quant à elle respecter un délai de dépôt de six semaines de ses propositions. Toutefois l’effectivité de ce dernier droit doit être relativisée, notamment à l’Assemblée nationale. En effet, outre le fait que cet « espace réservé de l’opposition » à lieu le jeudi (jour de faible présence des parlementaires), le Gouvernement invoque systématiquement le vote bloqué, tandis que la conférence des présidents repousse ce vote au mardi. Dès lors, l’opposition s’exprime devant un hémicycle vide, la majorité n’étant pas présente et ses propositions ne donnent pas immédiatement lieu à un vote. La logique du fait majoritaire limite donc l’importance de ce droit reconnu aux groupes minoritaires et d’oppositions puisque quatre lois seulement ont été adopté suivant cette procédure (et une seule à l’initiative de l’opposition). Le professeur Jean-Eric Gicquel conclut donc que, paradoxalement, ces propositions de loi de l’opposition qui ont « vocation » à être rejetées contribuent moins à la fonction législative du Parlement qu’à sa fonction de contrôle.
B/ L’écriture de la loi
Le professeur Jean Christophe Le Coustumer a ensuite fait la synthèse de la journée d’étude décentralisée de Caen du 30 novembre 2010 qui portait sur « la révision constitutionnelle de 2008 et l’écriture de la loi ». Cette journée a été l’occasion de s’interroger sur l’équilibre entre le jeu démocratique d’une part et la technicité de la science législative de l’autre. Le bilan fut contrasté mais globalement assez critique notamment quant à l’inadéquation entre les objectifs affichés de la réforme et les résultats obtenus. Cette journée d’étude fut également l’occasion de mettre en lumière les nouvelles contraintes pesant sur les parlementaires (communications du professeur Marie-Joëlle Redord-Fichot). Là encore, l’intervenant conclue que la revalorisation du Parlement passe par une évolution des mentalités davantage que par révision des textes.
Monsieur Grégory Godiveau, maitre de conférences à l’université de Caen, a ensuite proposé une réflexion sur le Conseil constitutionnel : «pré» et / ou «post» législateur ? A travers une étude de cas: « les vicissitudes constitutionnelles de la procédure de garde-à-vue ». Elle visait à révéler l’intervention du juge constitutionnel dans la procédure législative via la nouvelle procédure de question prioritaire de constitutionnalité. Cette intervention se manifeste à travers la détermination des changements de circonstances d’une part et du différemment des effets dans le temps d’une abrogation d’autre part. Le Conseil constitutionnel tend ainsi à se rendre maitre du temps législatif par l’intermédiaire de la question prioritaire de constitutionnalité.
C/ Les études d’impact
Ce dernier thème a permis la synthèse de la journée d’étude décentralisé de Lyon du 17 décembre 2010 par Mathilde Phillip-Gay, maitre de conférences à l’université Lyon 3, qui se proposait de faire « une étude d’impact des études d’impact ». Ce qui apparait pour certains comme un des éléments les plus importants de la réforme « (conclusions du Professeur Dominique Turpin) s’inspire de deux modèles : anglo-saxon d’une part, qui met en œuvre une procédure ancienne et non institutionnelle inspirée d’une méthodologie manageriale et européen de l’autre, selon lequel les études d’impact sont rédigées par les administrations centrales. En France, les études d’impact sont rédigées par une mission qui dépend du secrétariat général du Gouvernement ce qui fait nécessairement peser un doute sur leur objectivité. Après un an d’utilisation, leurs effets semblent en tout cas moins importants qu’escomptés, la faute sans doute a certains de leurs défauts :
– Les nombreuses exceptions à l’obligation de rédiger une étude d’impact (notamment celle visant les propositions de lois)
– La qualité parfois défectueuse (exemple des études d’impact accompagnant le projet de loi sur la burka)
– L’absence d’objectivité puisque l’étude d’impact vise moins à déterminer s’il et nécessaire de légiférer qu’à défendre le projet de loi présenté par le Gouvernement.
Ainsi pour remédier à ces travers quelques pistes ont été proposées :
– Soumettre les propositions de loi à l’obligation d’étude d’impact pour éviter que le Gouvernement ne transfère un projet à un parlementaire pour se soustraire à son obligation.
– Augmenter les données sociologiques au sein des études d’impact
– Mettre fin au monopole gouvernementale sur la rédaction et y associer plus étroitement le public non pas pour participer directement à l’élaboration de la loi mais seulement à l’évaluation de la nécessité d’une loi afin de ne pas porter atteinte à la légitimité parlementaire et au mécanisme représentatif.
II] Second atelier : La « nouvelle fonction de contrôle »
sous la présidence du professeur Jean Gicquel
Ce second atelier portait sur les possibles renouveaux occasionnés par la révision constitutionnelle de 2008 ; celui de la fonction de contrôle du Parlement sur le Gouvernement en particulier (A) mais aussi et plus généralement celui des équilibres institutionnels (B).
A/ Le renouveau de la fonction de contrôle du Parlement sur le Gouvernement
La première intervention, celle du professeur Xavier Magnon, visait à la synthèse de la journée d’étude tenue à Perpignan le 13 décembre 2010. Elle a permis de dégager une typologie des formes de contrôles. Ces derniers peuvent être :
– Imposés : comme celui prévu à l’article 48 alinéa 5 de la Constitution et qui reserve une semaine de séance par mois au contrôle des parlementaires sur l’action du Gouvernement.
– Défensifs : Il s’agit ici d’une réponse des parlementaires aux initiatives gouvernementales
– Offensifs : Lorsque la mise en jeu du mécanisme de contrôle est à l’initiative du Parlement
Elle a également permis de mettre en lumière l’opposition entre deux tendances qui n’appréhendent pas la notion de contrôle de la même manière :
– La première tendance entend le contrôle de manière restrictive (Liability) comme la seule mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel entend la notion de contrôle.
– La seconde tendance entend le contrôle de manière plus large (Accountability) comme l’obligation de rendre des comptes de son action. Or cette conception serait celle du constituant de 2008.
Si cette seconde acception semble plus favorable à une extension du champ du contrôle, l’auteur note que son exercice étant culturellement réservé à l’opposition, le Parlement ne peut user efficacement des nouveaux pouvoirs qui lui sont offerts. Il est donc nécessaire de faire la part des mécanismes ineffectifs et de ceux qui peuvent véritablement servir.
– On trouve dans le premier groupe des mécanismes ineffectifs, les résolutions qui ont été neutralisés par le Parlement lui-même puis par le Conseil constitutionnel puisqu’elles ne doivent pas aboutir à mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement ni être assimilable à des injonctions à son égard. De même, le contrôle des nominations présidentielles ou celui portant sur les interventions armées semble se réduire à un entérinement parlementaire des choix gouvernementaux.
– Toutefois, il reste selon le professeur Magnon des raisons d’espérer. En effet, si le contrôle est traditionnellement réservé à l’opposition, il faut alors s’intéresser au renforcement des droits de l’opposition tels que le « droit de tirage » pour la création des commissions d’enquêtes. Il faut également noter le renouveau de certains moyens de contrôle classique comme les questions écrites devant l’Assemblée nationale dont le nombre est en très forte augmentation.
Toutefois, ce contrôle demeure toujours indirect puisqu’à travers le Gouvernement, il vise le Président de la République.
Monsieur Jean-François Calmette, maitre de conférences à l’université de Perpignan, s’est ensuite demander s’il existait une possibilité de rapprochement entre l’évaluation et le contrôle et si l’évaluation des politiques publiques ne constituait pas une modalité de contrôle. Après avoir remarqué que la Cour des compte se devrait dorénavant d’équilibrer son aide entre le Parlement et le Gouvernement il s’est intéressé plus particulièrement à deux « avancées » en matière d’évaluation :
– La création par le règlement de l’Assemblée nationale d’un nouvel organe (inspiré du National Audit Office britannique), le comité d’évaluation et de contrôle. Celui-ci permettra à l’opposition de mener une enquête sachant qu’un de ses rapporteurs sera issu de l’opposition.
– La pratique des « questions cribles » au Sénat apparait également comme une modalité d’évaluation intéressante.
Mais il convient pour l’auteur de conclure que si la mission d’évaluation demeure indéterminée à la lecture des textes elle est au contraire très clairement distinguée de la mission de contrôle aux yeux du Conseil constitutionnel. Aussi si l’évaluation peut apparaitre comme une modalité de contrôle celui-ci serait d’ordre plus administratif que politique.
B/ Le renouveau des équilibres institutionnelles
Le professeur Richard Ghevontian a tout d’abord livré la synthèse de la journée d’étude d’Aix en Provence du 16 décembre 2010 qui portait sur « L’exécutif et les nouveaux droits du Parlement : de nouveaux équilibres institutionnels ? ». Selon lui, la constitutionnalisation du droit parlementaire visait à faire obstacle au contrôle du conseil constitutionnel mais finalement, les lois organiques appliquant la réforme constitutionnelle ont ramené, peu ou proue, à la situation antérieure. La modification de l’ordre du jour, par exemple, sert davantage le couple exécutif / majorité que le Parlement dans son ensemble. L’opposition ne semble pas s’être saisie de cette réforme se cantonnant traditionnellement dans un rôle essentiellement négatif. Ainsi la revalorisation semble surtout être celle de la majorité parlementaire qui manifeste dernièrement des velléités d’autonomie et d’indépendance. De même un nouvel équilibre semble se manifester entre l’Assemblée nationale et le Sénat qui réhausse sa position.
Ainsi, alors que la réforme visait à renforcer le Président de la République et l’opposition, elle a aboutie à renforcer la majorité parlementaire et le Gouvernement, la réforme échappe à ceux qui l’ont créée puisque le régime parait en voie de reparlementarisation.
Le professeur Ariane Vidal-Naquet s’est quant à elle interrogé sur l’existence d’un rééquilibrage au sein de l’exécutif en distinguant :
– L’équilibre statique qui conduit au constat d’un affaiblissement du Premier ministre.
– L’équilibre dynamique qui conduit à une revitalisation de la majorité parlementaire qui, avec l’inversion du calendrier, fait pression sur le Président de la République afin d’assurer leur réélection ce qui semble conduire à l’avènement d’un Premier ministre de législature.
La matinée s’est conclue par un discours du Président Accoyer qui s’est attaché à défendre sa réforme du règlement de l’Assemblée nationale et notamment le « temps législatif programmé » qui permettrait selon lui de mettre fin à l’obstruction parlementaire, de faire renoncer le Gouvernement à l’utilisation de la procédure accéléré et de faire respecter la session unique. « Le temps ne sera donc plus un enjeux » selon ses propres termes. Il a également insisté sur le fait que les travaux des parlementaires devaient être mieux connus du public et donc sur l’importance de la publicité des travaux des commissions et des rapports d’évaluation.
L’après-midi fut l’occasion de s’intéresser aux points de vue des acteurs parlementaires eux-mêmes grâce à deux tables rondes. La première réunissait les secrétaires généraux de chaque chambre (III), tandis que la seconde permettait un débat entre un député de la majorité et un autre de l’opposition (IV).
III] Première table ronde : « Quels changements dans la vie des deux assemblées depuis la révision de 2008 ? »
sous la présidence du professeur Dominique Rousseau
Cette première table ronde avait pour but de préciser l’impact de la révision de juillet 2008 sur le fonctionnement des assemblées grâce à l’analyse des secrétaires généraux des chambres parlementaires : Madame Corinne Luquiens pour l’Assemblée nationale et Monsieur Alain Delcamp pour le Sénat.
Concernant la chambre basse, la principale réorganisation est due au transfert d’activités de la séance vers les commissions et à l’augmentation de ces dernières (scission de la commission des affaires sociales et culturelles et création d’une commission du développement durable). Il a ainsi fallu réaménager ou créer des salles adaptées aux nouveaux travaux des commissions et prévoir la présence du gouvernement en leurs seins. La réforme de l’ordre du jour a également entrainé la revalorisation de la conférence des présidents qui devient ainsi une véritable instance de négociation de l’ordre du jour entre Gouvernement, majorité et opposition mais l’équilibre fixé par la Constitution en ce qui concerne la répartition de cet ordre du jour n’est toutefois pas respecté.
Au Sénat, la révision a, selon Monsieur Delcamp, été reçue dans un climat spécifique qui tient à la composition politique de l’institution et plus spécifiquement à l’absence de majorité absolue. De plus, cette réception de la réforme qui permet de renforcer l’indépendance de l’institution coïncide avec l’arrivée d’un Président qui souhaitait renforcer la place des groupes politiques. Ainsi, l’Administration, habituée à travailler essentiellement avec la majorité doit aujourd’hui veiller à se placer à équidistance de la majorité et de l’opposition. Les relations entre l’administration et les groupes politiques sont donc parfois compliquées. Le renforcement des commissions a lui aussi eu des conséquences importantes puisque les groupes sont plus présents en leurs seins. Il en va de même du Gouvernement, comme l’a décidé le Conseil constitutionnel qui impose sa présence permanente en commission ce qui apparait contraire à la tradition républicaine du Sénat. La plus grande liberté octroyée au Sénat permet de renforcer le consensus interne à l’institution face au gouvernement mais occasionne également une plus grande complexité dans l’organisation du travail parlementaire. Il en va par exemple ainsi en matière d’ordre du jour puisque la chambre haute doit aujourd’hui se mettre en mesure de remplir deux semaines d’ordre du jour réservée dont elle n’avait pas nécessairement besoin selon son secrétaire général.
IV] Seconde table ronde : « Un Parlement revalorisé depuis la révision de 2008 ? »
sous la présidence du professeur Bertrand Mathieu
Ce second débat fut l’occasion de découvrir l’analyse des acteurs politiques sur cette réforme et plus particulièrement des députés.
Monsieur Jean-François Copé, ancien président du groupe majoritaire à l’Assemblée nationale est revenu sur la nécessité de cette révision, la seule pratique n’aurait selon lui pas permis une telle revalorisation aussi rapidement. Ce rééquilibrage opéré en faveur du Parlement s’est fait au détriment du Premier ministre et de son gouvernement. Mais, d’après le secrétaire général de l’UMP, pour que cette réforme soit pleinement effective, les parlementaires doivent se saisir de leurs nouveaux pouvoirs ce qui implique d’être à Paris (l’absentéisme des députés ne relèverait pourtant pas d’un problème de cumul), de s’investir dans l’évaluation et de renforcer la spécialisation des parlementaires.
A l’inverse, pour le député du parti socialiste Jean-Jacques Urvoas, le rôle du Parlement n’a pas changé suite à cette révision car la majorité est toujours aussi disciplinée face à l’exécutif. La revalorisation du travail en commission, dans lequel le rapporteur joue désormais un rôle prépondérant d’interlocuteur entre la majorité et le Gouvernement, n’a ainsi aucune conséquence puisque le fait majoritaire s’y impose avec autant de force qu’en séance. Cette dernière est d’ailleurs plus contrainte, plus brève et plus manichéenne. Le seul rééquilibrage a ainsi eu lieu entre le groupe majoritaire et le Gouvernement, le président de groupe, de simple soutien, devient interlocuteur. Les relations entre majorité et opposition n’ont donc pas changé, pour ce faire, il serait nécessaire de substituer au couple délibérants / exécutants, le couple gouvernants / opposants.
Conclusion de Monsieur Edouard Balladur
Monsieur Balladur a été amenée à conclure cette journée d’étude ayant présidé les travaux du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions qui ont servi de fondement à la révision constitutionnelle de 2008. L’ancien Premier ministre a insisté sur la nécessité que la mise en œuvre de cette réforme soit conforme à son esprit tout en soulignant la difficulté à abandonner trente ans de pratique politique fondée sur la supériorité de l’exécutif, cette « culture d’autorité et de discipline ». Cette évolution des mœurs est nécessaire pour que la réforme produise tous ses effets qui ne seront ni immédiats ni spectaculaires. Il a enfin mentionné les difficultés d’application qui devront être surmontées :
– Quant au partage de l’ordre du jour
– Quant au droit de tirage
– Quant au contrôle des nominations par le Parlement
– Quant à la nécessité de faire primer le droit constitutionnel sur le droit européen des droits de l’Homme
Monsieur Balladur a enfin insisté sur le fait que le régime reste mixte et qu’une cohabitation demeure possible et supportable seulement si le Président de la République et le Premier ministre gardent en vue l’intérêt général.
